广东县域经济三策

　　经济总量第一与县域经济“短板”
　　2002年，发展县域经济摆上了广东省决策者的重要议事日程。当时广东县域经济的形势可以用“严峻”来形容：经济总量居全国首位，但1/9是靠珠江三角洲地区的经济支撑。占全省面积83.8%、人口62.8%的68个县（市），生产总值和财政收入仅占全省的28.6%和6.5%。与江苏和浙江对比，广东的县域平均生产总值49.42亿元，只相当于江苏的47.12%、浙江的61.61%；县均财政收入1.15亿元，只相当于江苏的24.89%、浙江的33.24%。县域人均生产总值为7248元,只相当于江苏的64.83%、浙江的33.24%。全省县域人均生产总值和人均财政收入最高的县与最低的县之间相差了8.7倍和14倍。
　　从2003年初开始，广东省委政研室、省政府发展研究中心和省发改委等部门联合对全省的县域经济展开了全面调研活动。在对全省县域经济的现状、问题摸底后，向省委、省政府提交了比较全面、系统的研究报告及促进县域经济发展的有关政策建议。
　　在此基础上，2004年4月，省委、省政府召开了全省加快县域经济发展工作会议，并出台了《关于加快县域经济发展的决定》，目标是：2004年-2010年，县域生产总值、人均生产总值年均分别增长10%，财政收入年均增长11.5%，同时提出了改革行政审批制度，扩大县级管理权限；建立激励型财政机制，增强县域经济发展动力；加强县（市）领导班子建设，深化干部人事制度改革的要求。
　　三大政策详解
　　在2003年的全省调研中发现,现行的市管县行政管理体制束缚了县级发展经济的主动性和积极性，而在目前的条件下，能做的事就是把“重心下移”，给县（市）扩权。从2004年5月起，广东省着手制定向县下放经济管理权限的政策。2005年5月，省政府公布《广东省第一批扩大县级政府管理权限事项目录》，除法律、法规、规章另有规定外，按照责权统一、运转协调和“能放都放”的原则，把214项涉及市场准入、企业投资、外商投资、资金分配、税收优惠等行政管理审批权限下放到所有县（市），其中176项由县（市）直接报省审批或核准，报市备案；38项由县（市）直接审批或核准，报市备案。这一步棋走得比2002年给17个县（市）放权的浙江省晚了近三年，但也因为有参照，少走了弯路，加之历时一年，工作比较细致，政策实施后遇到的阻力也比较小。
　　政策之二就是财政激励。早在1996年，广东省就开始对县进行财政转移支付补助，到2003年，财政转移支付补助从5.8亿元增加到67.9亿元，增加了10倍，但收效甚微。67个县（市）只有5个不需要财政转移支付，省财政压力很大，而一些县（市）发展经济的动力不足，等、靠、要的思想更严重了。到2003年底，全省县（市）政府债务余额433.3亿元，是县域一般预算收入的近5倍，平均每个县（市）负债6.37亿元。针对这种现状，2004年4月，省政府出台了《促进县域经济发展财政性措施的意见》，按照确保既得利益、促进收入增长、实行奖励先进、鞭策后进的原则，建立“确定基数，超增分成，挂钩奖罚，鼓励先进”的财政激励机制，一定四年不变。具体说就是确保各县（市）的既得利益，确定“三不减”：以往的转移支付基数不减，调资专项补助不减，省配套增设预算周转金力度不减。在此基础上，省对县（市）实行超增分成。对实现当年财政预算收支平衡的县（市）实行分档奖励，其中16个扶贫开发重点县（市）奖励120万元；山区县（市）奖励100万元；其他县（市）奖励80万元。对县域经济发展快、财政任务完成好的县级领导班子给予奖励，最高可获得奖金500万元。可以看出，激励型财政转移支付政策的目的就是把省财政转移支付和县（市）财政增收挂钩，把县（市）财政增收又和县（市）领导班子奖励挂钩，从机制上鼓励和促进县（市）努力开拓财源，达到经济增长、财政增收、后劲增强的目的。
　　厅级县委书记是第三项政策。2005年10月，酝酿已久的行政级别改革政策出台，提拔50岁以上，担任现职满5年以上的优秀的县（市、区）委书记为副厅级（广州和深圳市辖区委书记确定为正厅级）县（市、区）委书记，并继续在本地任职。2005年11月，5名副厅级县委书记现身广东。这种打破我国行政级别序列，把县级领导职务与行政级别分离，工资收入由行政级别决定的做法，对从机制上防止领导班子急功近利和短期行为发生，稳定县级党政一把手有着积极作用。在过去20多年里，县（市）与地级市在工资待遇上的差距越拉越大，同时，做县官责任却越来越大，工作又辛苦，因此，很难留住干部，县（市）主要领导调动频繁，有的县（市）10年换五六任主要领导，出现一任领导一套思路，工作难有连续性，干部队伍人心浮动，不仅影响了经济发展，而且在当地造成了不良影响。现在政策规定从级别和待遇上保证县（市、区）主要领导的利益，给他们一颗定心丸，多少可以减少那种被老百姓讽刺的“第一年熟悉工作；第二年干工作；第三年开始活动调动工作”的现象发生，也可以减轻省、市应付这类棘手问题的压力，对地方、对组织、对百姓、对个人都有利。
　　从实施的效果看，“三策”对县域经济快速协调发展起了重要的推动作用。2005年，广东县域经济呈现出速度加快、效益提高的良好态势。首先是县域经济增速加快。由于大力度推进农业产业化特别是工业化，大力发展民营经济和个体私营经济，为培植县域经济财源找到了新的经济增长点。全省县域完成生产总值4027.40亿元，增幅提高2个百分点，也超过近六年10.1%的平均增长速度，生产总值超过100亿元的有11个县（市）。而且，经济结构不断优化。全省县域规模以上工业增加值724亿元，增长22.1%，增速高出全省和珠三角5.1和5.9个百分点。第三产业加快发展，金融、保险、物流、技术服务、旅游等新兴行业迅速成长。同时，财政收入状况有所改善。2005年，全省县域地方财政一般预算收入120.12亿元，增长20.5%，增幅比上年增加13.3个百分点；67个县（市）中一般预算收入超过亿元的共48个，超过2亿元的共14个，同比分别增长41.2%和40%。16个扶贫开发重点县（市）和48个山区县（市）地方一般预算收入分别增长均高于全省18.4%的平均增速。
　　配套政策与未来走向
　　2005年，广东省出台了两个配套措施，一是《关于帮助县（市）解决镇（乡）财政困难的意见》，决定从2005至2007年，在现行财政激励机制的基础上，省财政每年再另行安排4亿元，集中用于帮助解决100个县（区）和1000个镇（乡）的财政困难，确保基层政府和基层组织的运转。二是《广东省提高县域财政自给水平的考核办法（试行）》，促进县域在加快发展的同时，努力增收节支，不断提高县（市）财政的自给水平。
　　毋庸讳言，虽然近两年广东省县域经济取得了很大进步，但县域经济总量小，财政普遍困难，县域经济发展不协调，县级金融机构功能弱化，吸引人才难度大等问题依然存在。由于这三项政策实施时间还较短，现在对其作全面、准确的评价还为时尚早。对这些政策也有人心存疑虑，担心放权后是否会出现县级权力失控问题，重奖是否会导致急功近利、竭泽而渔现象发生？很多自然条件差、经济基础薄弱的县（市）希望政策在注重效率的同时也能兼顾公平等等。
　　此外，为了更好地解决县域经济发展中的深层次矛盾，广东省有关部门也在研究浙江、湖北等省的做法，在下一步的工作中，还将加大多方面改革和创新力度：继续深化行政管理体制改革，在落实第一批扩大县级政府管理权限事项的基础上，在行政许可法规定范围内，最大限度地向县域下放经济社会管理权限，改变县级政府权利与责任严重不对等的现状；进行金融体制改革，建立多层次的县域金融服务体系，加大对县域经济发展的支持力度；不断完善激励型财政机制，积极探索“省管县”的财政管理体制改革路子；建立县级领导的长效激励机制；研究出台支持、引导和鼓励优秀干部和专业人才参加县域经济建设的具体政策；探索建立一套既有生产总值、财政收入、人均收入，又有科技、教育、文化、环保、社保等指标的县域发展评价考核体系。
　　尽管广东出台的这三大政策还有需要完善的地方，但有一点可以肯定，改革的思路是对的。扩大经济管理权限对“市管县”所形成的体制束缚是一次有力冲击，解放了县级政府的创新积极性；财政激励机制，增强了县域经济的活力；行政级别改革，稳定了领导班子和干部队伍。