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RSS订阅 欠发达地区是一个相对的、历史的区域范畴，其基本含义是指某一地区在发展程度上较低或发展不充分。欠发达地区不仅在中西部地区广泛分布，而且在东部沿海发达省份也部分存在，如江苏的苏北、山东的鲁西南地区等，研究、探索欠发达地区加快发展是落实科学发展观的现实要求。
欠发达地区形成有其自然、历史、政治、经济、文化和社会等众多方面原因，并呈现不同的特征，其欠发达性不仅仅表现在经济发展方面，还体现在社会领域的方方面面。从政府治理角度看，欠发达地区一般呈现如下特征：工业化进程滞后，地方财力薄弱；基础设施投入不足，城镇建设进程滞后；社会事业不发达，人力资源亟待开发；思想观念保守陈旧，开拓创新意识不强；执政理念方式落后，干部队伍活力不足等等。当前，随着经济全球化和区域一体化进程的加快，欠发达地区在迎来发展机遇的同时，也面临诸多、甚至更多的挑战。尽管欠发达地区呈现一定的特征，面临共同的挑战，但在市场经济条件下，不同区域面临的外界环境是一致的。事实上，无论是发达地区，还是欠发达地区，从发展现实看，影响一个区域发展主要是五大要素，即：区位、资源、政策、人才、机制。作为地方政府，对这五大因素都可通过创新进行改善，促进区域经济发展。在这五大因素中，机制创新的空间最大，直接影响一个区域发展的进程、速度、质量，对欠发达地区加快发展显得尤为重要。
———从区位上讲，一个地方的区位不可选择，但可以提升。区位提升一般分为四个阶段，即通过基本的生产生活条件的改善，把区位劣势变成区位优势；通过跨大区域的基础设施建设，用高速公路、铁路、管道、航运、航空等，把区位优势变成区域优势；通过经济社会发展软环境整治，即整治政治舆论环境、政策扶持环境、社会服务环境、法制管理环境、人文道德环境，把区域优势变成竞争优势；通过招商引资、项目推进、工业突破，把竞争优势变成发展优势。当前，各地对区位提升的意识普遍增强，大部分欠发达地区基本完成第一、二个阶段，正在进入第三、第四阶段。
———从资源上讲，欠发达地区正经历由依靠基础性资源向依靠发展性资源的转变。一个地区的资源可分为基础性资源和发展性资源。基础性资源包括土地、矿产、农副产品、水、劳动力等；发展性资源包括人才、资本、信息、管理、科技等，随着经济社会的发展，发展性资源对一个区域的影响将逐步加大，并成为决定性因素。目前，国内发达地区如上海、北京、苏州等已进入主要依靠发展性资源支撑的发展阶段。相比而言，欠发达地区一般基础性资源相对丰富，而发展性资源则显得缺乏。因此，欠发达地区要确立“彻底放开，依靠民力；全面开放，借助外力；深化改革，增强活力；加快发展，壮
大实力的发展方针。
———从政策上讲，欠发达地区发展的政策环境普遍改善。随着经济社会的发展，特别是以人为本科学发展观的提出，加快欠发达地区发展问题已引起了中央和地方的高度重视。东部沿海诸省早在上世纪90年代就开始关注区域内部发展的不平衡问题，并设立相应组织机构，出台相关配套政策，在资金、项目分配等方面向欠发达地区倾斜，同时鼓励欠发达地区通过管理和机制创新，促进地方加快发展。如2004年，山东省提出全省帮扶菏泽发展，实施“突破菏泽的发展战略。浙江省为解决区域经济发展不平衡，自2001年起对衢州、丽水等市县，出台加快欠发达地区发展的意见。广东也明确提出加快两翼和粤北的发展。江苏在上世纪90年代就提出“交通挥师北上”的发展战略，不断加大对苏北的扶持力度，实行财政、科技、产业向苏北转移，劳动力向苏南转移的“四项转移”政策，推进南北挂钩、互利合作，并提出在不违背国家政策法规的前提下，允许和鼓励苏北地区采取更加灵活的政策措施，更加灵活的管理制度，更加灵活的改革举措加快发展。因此，从中央到省，都在高度重视、关注欠发达地区的发展，问题的关键是欠发达地区如何利用好政策，创新发展机制。
———从人才上讲，人才资源是欠发达地区发展的根本。市场经济是有限时间经济，同时又是无限空间经济。地方政府行政权力虽不能超越行政边界，但经济发展的触角、市场体系可以无限延伸，人才、知识、智力、技术资源可以无限利用。着眼发展，展望未来，欠发达地区绝不能满足于培养和拥有本区域的一流人才，否则区域发展只能永远是亦步亦趋。必须大力引进、培养和拥有全省（区）一流、全国一流，甚至世界一流的人才，这样发展才有可能向全省（区）、全国和世界水平迈进。在短期，欠发达地区可以通过“上借下选，即向上级机关、发达地区机关、大专院校、科研院所借用一批人才，通过公开招考，迅速引进一批人才；在长期，则应通过“内培外引，注重通过人力资源的开发培养人才，通过事业、机制吸纳人才。
———从发展机制上讲，自下而上创新的空间越来越大。从中国的决策层次来看，中央和省级主要侧重宏观决策与调控，县区和乡镇两级主要是具体操作。立法是自上而下的过程，创新则应是自下而上的过程，上下的结合点是政策。地市、县区、乡镇在制度创新层面发挥的空间余地很大。加快欠发达地区发展，上级的优惠政策是一个重要方面，但根本的动力是通过体制机制的创新，激发内部发展活力。作为欠发达地区在推进体制机制创新方面，要注重通过政府有形之手的作用，把市场无形之手作用发挥到最大化；把政府掌握的资源效用运用到最大化；把广大民众发展的积极性调动到最大化，机制创新能力的差异已成为区域之间发展速度和水平差距的关键所在。
伴随经济的发展，市场的性质和竞争的态势也发生了根本的变化，欠发达地区不可能完全照搬发达地区曾经走过的路，必须切合实际，实行差别竞争、特色取胜，创新机制、接轨市场，不断探索加快发展的新机制。结合江苏苏北实际，在欠发达地区发展机制上，我们认为应突出创新八大机制。
1、在区域经济的空间开发形式上，由“群马拉车”转向“大马拉车”，充分发挥中心城市和县城的带动作用。市场经济条件下，区域经济发展有三种开发形式，一是极点开发，通过城市带动；二是轴线开发，通过交通带动；三是网络开发，通过市场带动。但从动力机制来说，区域经济发展实质上就是城市带动型经济，就是取决于带动、拉动、驱动、启动、推动这个区域的中心城市规模和中心城市的产业支撑力、经济辐射力、文化影响力、政治领导力、社会管理力、人心凝聚力、要素集聚力。经济发展包括三个方面，即财富的创造、财富的有效积累和财富的配置增值，而工业化创造财富，城市化有效积累财富，市场化配置增值财富，人本化是经济社会发展的最终归宿。工业化是投资的乘数效应，城市化是消费的乘数效应，市场化是投资与消费，即工业化与城市化之间的乘数效应。从国际看，经济全球化已成为当今世界的主流，城市作为经济社会的主要载体，其建设速度与质量，将直接影响一个国家、地区经济社会的发展速度和竞争力，国家之间、地区之间的竞争越来越表现为城市竞争力之争。从国内看，我国已进入城市化发展的加速时期，经济全球化和体制转型的特殊背景赋予了中国城市化一系列特殊性，经济由离散向集聚转变，要素向中心城市集聚的速度加快，欠发达地区如何科学有效的推进城市化进程，加快提升中心城市质态，将直接决定其在区域竞争中的地位和发展成效。
2、在区域经济的增长动力上，由依靠官资为主转向依靠民资为主，以启动民间资本为杠杆，以民间投资和消费为支点撬动区域经济发展。一般来说，一个地区的经济发展主要依靠三种力量，即国家的力量、民间的力量和外部的力量。在计划经济体制下，生产要素以纵向流动为主，横向流动只能起辅助性作用，区域经济发展主要是依靠国家的投入和布点。但是在市场经济条件下，生产要素是以横向流动为主，纵向流动为辅，欠发达地区不可能像计划经济体制下那样，依赖国家安排大项目、给予大投入，推动大发展。在这种情况下，区域经济社会发展主要取决于能否营造一个良好的创业发展环境，吸引周边地区的生产要素向本地汇集。浙江的温州、义乌崛起的核心就是实施“双低战略，营造低交易成本、低生产成本的投资环境，在很短的时间内发展成为全国性的两大中心，即小商品交易中心和生产中心。他山之石，可以攻玉。作为欠发达地区必须深入、全面开展“内培外引活动，即一手抓启动民力培育当地企业，一手抓集聚外力引进外地企业。在“内培”方面，应始终坚持“希望在民间，活力在民营，发展靠民力，稳定靠民富”的方针和“民投民有、民办民营、民富民强、民乐民享的原则，以启动民间资本为杠杆，以民间投资和消费为支点，撬动区域经济社会发展。在“外引”方面，坚持“域外就是外的方针，欢迎外来先进思想的渗透与同化，欢迎外来优秀人才的竞争与挑战，欢迎外来生产要素的富集与激活。按照“政企联动、群专结合”的要求，围绕“靠大靠外靠强、借大借外借强、引大引外引强”的原则，大力开展招商引资，努力向国际资本要先进生产力，向国内发达地区要先进生产力。
3、在区域经济的市场定位上，阶段性的由一味追求开拓外部市场转向内外结合、双向启动，着力启动本地市场，充分发挥本地市场对经济增长的引导力、牵引力和拉动力。市场是现实购买力的总和。欠发达地区工业不发达，产业支撑力较弱，一个重要原因就是因为市场基本上被外地产品占领，本地资本被动流失，需求呈外向拉动，造成本地工业萎缩，流通畸形，就业率、税费率、利润率、财富积累率和产业关联度都很低，形成了经济增长的恶性循环。要解决好这个问题，就要以本地市场、本地的劳动力、本地的资源，生产出比外地更优质、更廉价的产品来实施区域市场替代。欠发达地区如何做市场替代的文章，那就是引进外地“三化”要素，加快本地“三化”进程。增加城乡居民收入，培养购买力；刺激消费，扩大内需力；加快城乡结构调整，增强内驱力；加快工业化，提高产业支撑力。在突出外引的同时，要注重围绕“两料’办工业，根据本地生产资料和生活资料的市场需求兴办工业项目，努力实现本地产品的区域市场替代。加快建设“道口”市场、边界市场，发展沿路经济、沿边经济，做好“截流文章，吸引过境的和周边的生产要素以本地为起点、终点、停靠点，从而带来人流、物流、资金流、信息流的集散。依托优势产业、优势产品建设产地市场，为产业、产品拓宽发展空间，做到产业、产品、市场相得益彰，形成深购远销、大进大出的大流通格局。
4、在区域经济的结构调整上，由就经济结构调整抓经济结构调整，转向重点抓产业结构调整、所有制结构调整和城乡结构调整，最重要的是抓城乡结构调整。结构调整的抓手是什么？国家从1982年起就反复提出要调整一二三次产业比例关系，调整一产内部、二产内部、三产内部比例关系，但进展缓慢。实质上，核心问题有两条：第一没有载体，第二没有抓手。结构调整的关键就是两个转变：一是老百姓从业性质由一产向二、三产业转变；二是收入消费方式由实物收入、实物消费转向货币收入、货币消费。要实现这两个转变，关键是要靠城乡结构调整。抓了城乡结构调整，也就等于抓了产业结构调整。农民人均土地很少，产出率很低，如果进入城市、城镇搞私营个体经济，这本身就是产业结构调整。实际上，城市建设的过程也就是改造农民、改造农业、改造农村的过程，而且是个契机。在新农村建设过程中，在农民居住规划方面，我们认为不能单纯搞农民集中居住区，而是要向城镇集中。落后地区要把握好城市化的路径选择和布局，必须充分吸收发达地区经验，少付成本；吸取它的教训，少走弯路。因此，我们提出：“先富起来的农民改造住房，至少进中心村，更好进小城镇，最好进县城以上，引导广大民众有效积累财富，增强全社会财富积累的有效性。同时，政府花钱要注意宏观效益，在农村基础设施基本到位的前提下，政府的钱要尽量往中心村、小城镇和县城的基础设施集中，以便能带动更多的二产、三产项目的集聚，推动财富的有效积累。
5、在区域农业和农村现代化路径选择上，由农田一元化转向农业生产专业化和农村产业多元化。农业和农村现代化的核心在于农业生产专业化和农村产业多元化，而关键是土地流转和劳动力转移。土地流转可以走向规模化经营，实现农业生产专业化；劳动力转移主要从事二三产业，可以实现农村产业多元化。为此，可以一手抓本地工业化、城市化、市场化力量的培育，一手抓外地工业化、城市化、市场化要素的引进，以工业化、城市化、市场化的综合力量来“化”农业、“化”农村、“化”农民，即以工业化致富农民，城市化带动农村，产业化提升农业。具体操作可以抓“两转”—劳动力转移和土地流转；抓“两动———大户带动、政府集体推动；抓“两队”———抓农民经纪人队伍和技术服务队伍培训；抓“两向”———市场取向和老百姓意向结合；抓“两效”———经济效益和示范效应；抓“两高”———高复种指数和高商品率模式推广。
6、在区域竞争性社会事业的发展上，由政府包办转变为政府扶持、社会兴办，切实把竞争性社会事业当做经济工作来看待，当做产业来办、项目来抓、企业来管、实体来运作。用计划经济的眼光看社会事业，社会事业似乎都是公益性；但用市场经济的眼光审视社会事业，就会发现社会事业既有公益性，也有经营性。长期以来，社会事业的发展单纯依赖各级政府的投入和经济发展的反哺。欠发达地区地方财力弱，反哺力不强，困扰着各级政府；大锅饭、铁饭碗，机制不活，动力不强，困扰着各类事业单位；资源总量少，服务质量差，看病难、上学贵，困扰着广大百姓。面对现实困境，必须要认识到，改革要打时间差、发展要打空间差、创新要打信息差，要及时把改革的重点转向社会事业领域。对社会事业领域改革，应坚持“政府行为和市场行为分开、产业性质和事业性质分开、竞争性领域和非竞争性领域分开、经济性领域和社会性领域分开的原则。政府对社会事业的福利和保障要由传统的补贴给供方转向补贴给需方、由定点服务转向自由选择、由实物补贴转变为货币补贴、由暗补变成明补。在教育领域要确立“以人为本、教育为先、成才为根、创业为要”的发展理念，按照“一保三放开”原则，在义务教育政府包办的前提下，放开学前教育、高中教育、职业教育和高等教育。积极推进义务教育均衡化、高中教育普及化、高等教育大众化、职业教育社会化。要像办公办教育一样大办民办教育、像办基础教育一样大办职业教育，积极探索欠发达地区办富教育、新教育、大教育、强教育和人民满意的教育。在卫生领域，可实行“管办分开、医卫分开、医防分开、医药分开”，全面放开放活医疗市场，扩大医疗卫生资源总量。政府集中力量抓公共卫生、医疗监督、药品监督和医卫保障。
7、在区域经济社会发展的“人气提升上，由注重分享财富向注重创造财富转化，实现间接创造财富群体最小化，直接创造财富群体最大化。讲改革、发展、稳定已经20多年了，但认真思考一下，改革的终极目标是什么，发展的终极目标是什么，稳定的终极目标是什么？我们理解，改革的终极目标是权力配置的资源最小化，市场配置的资源最大化；发展的终极目标是直接创造财富的群体最大化，间接创造财富的群体最小化；稳定的终极目标是中等收入阶层的比例最大化，两头“冒尖”、两极分化的比例最小化。温总理讲食之者众，而生之者寡，实质就是创造财富和分享财富群体不均衡问题。现在整个国家处在体制转轨、机制转换、社会转型、公民转性时期，既不是铁板一块的计划经济，也不是体制机制完全到位的市场经济。欠发达地区由于受小农意识和计划经济思维的影响，人们更多的是关注“官场”而不是关注“市场”，人们更多的是“政治人”而不是“经济人”，往往一味地想着瓜分财富、分享财富，而不愿积极主动地去创造财富。为了切实改变这一现象，必须把广大干部群众的精力和注意力引导到创造财富、做大“蛋糕上来。各级干部作为一个特殊的群体，是人才资源的重要组成部分，广大党员干部的观念更新、思想解放、素质提高，对提高社会风尚和引导社会行为至关重要。
8、在区域政府的职能定位上，由直接抓一二三产业，转向构筑市场载体、培育市场主体、推动社会发展。中共十六大提出：政府的职能定位主要是经济调节、市场监管、公共管理、社会服务。作为地方政府职能，就是构筑市场载体、培育市场主体、推动社会发展。构筑市场载体方面，就是一手抓硬环境建设，一手抓软环境营造。硬环境方面，主要抓城市、市场、交通、水利、电力、通讯等基础设施建设。软环境方面，主要抓政治舆论环境、政策扶持环境、社会服务环境、法制管理环境、人文道德环境，努力打造创业最宽松、社会最文明、人居最安全和低交易成本、低生产成本、低行政成本、低社会成本的“三最四低投资环境。培育市场主体方面，一是把农民组织成市场主体；二是把个体私营经济发展壮大为市场主体；三是通过产权改革，把国有集体企业改造成市场主体；四是把竞争性社会事业规范成市场主体。推动社会发展，就是一手抓社会事业改革，一手抓人力资源转化。对欠发达地区而言，现有人口规模是一把“双刃剑”，能否把人力资源管理好、开发好、利用好，直接关系到区域经济社会发展的速度、质量和效益。为此，欠发达地区在发展过程中要注重坚持以人为本，把人力资源作为产业来开发，进行“深度加工，努力实现从人口到人手、人手到人力、人力到人才、人才到资本的转变。
浅谈创新欠发达地区发展机制
内容摘要：欠发达地区是一个相对的、历史的区域范畴，其基本含义是指某一地区在发展程度上较低或发展不充分。欠发达地区不仅在中西部地区广
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