城市化进程中失地农民问题对策探析

　　近几年。我国的城市化正在以前所未有的速度发展。在城市化发展进程中，必然带来耕地被大面积征用、失地农民增多等问题。今后，我国每年城市建设用地需250万亩到300万亩。按城郊农民人均1亩耕地推算，就意味每年将有250万到300万的农民失去土地。农民失地既是社会进步的结果，也使我国社会稳定面临着重大难题。因此。对保护农民利益的问题加以研究和解决，是进一步推动经济稳定发展的关键。
　　一、失地农民利益受损的主要表现
　　(一)土地征用补偿标准严重偏低，损害了农民利益
　　对于征地补偿标准，《土地管理法》中有着明确的规定，征地补偿由三部分组成：一是补偿费，按每亩土地前3年平均产值的6-10倍(最高不超过15倍)补偿；二是青苗及其地上附着物补偿费，按成本核算或市场价格补偿；三是对劳动力安置补偿费。按每亩土地前三年平均产值的4-6倍补偿，两者加起来最高不得超过30倍。按照法律规定，土地补偿费归村经济合作社所有，农民个人得到地上附着物及青苗的补偿费。安置补偿费用与被征用土地的农业人口安置，扣除征地进程中政府部门以及村集体征收的各种费用及留取部分，余下分给失地农民，这样算下来，农民实际拿到的很少。
　　(二)夫地农民就业率低，就业形势不容乐观
　　受文化、技能、年龄、资本和政策性因素的限制，部分失地农民就业难度大、渠道窄，而现行制度不能保障被征收生产性用地按地的面积平均解决失地农民的就业，城市、交通等基础设施建设项目也不可能为他们提供大量的就业岗位。一些农民失去了土地这个赖以生存的生产资料和劳动对象，就成为城镇新的失业者。这个群体的规模正随着经济发展的加快而不断扩大。失地农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，在就业方面处于劣势地位，目前相当一部分处于失业和半失业状态。
　　(三)安置方法单一，失地农民生活无保障
　　目前，对失地农民的安置方法是采取一次性货币补偿安置或逐年支付粮、柴、油等费用进行适当补贴的办法。虽然能暂时解决失地农民的眼前问题。而大多数失地农民仍被排除在社会保障之外。多数失地农民成为城镇居民后，没有被纳入“三条保障线”范畴，就业、社保等方面未与城镇居民一视同仁。部分失地农民成了“三无”农民：种田无地、就业无岗、低保无份，生活在城市边缘，成为新的弱势群体，特别是处于退休年龄阶段的失地农民，基本没有劳动能力和收入来源，成为家庭的负担，生活最为堪忧。失地农民生活保障成了很大的问题。
　　(四)土地征用的价格与巨大的土地出卖价格和潜在收益形成了很大的反差
　　据统计，仅2002年，全国由土地使用权有偿出让获得的土地收入为2419.79亿元，有偿出让面积为12.423万公顷。2002年，使用权出让的收入每亩平均为12.97万元。招标拍卖的收入每亩平均为35.67万元。有关研究表明，改革开放以来，通过低价征用农民土地，最少使农民蒙受2万亿元的损失。现实中，国家按农业生产的最低标准一次性支付征地补偿费，但在出卖时按照土地市场价格，增值达到数十倍、数百倍。失地补偿费与土地市场价格形成了很大的反差，使农民利益受到了损失，也使农民产生了不满情绪。
　　二、征地补偿理论和制度设计上的缺陷
　　有关专家认为，造成农民失地失业的真正原因不是城市化进程，而是现行的征地制度。由于我国现行征地制度是在建立土地国家所有和集体所有两种公有制基础上，其征地补偿理论和制度设计烙有计划经济体制的明显印迹。在市场经济逐步完善的条件下，必然引发重重矛盾。
　　(一)法律规定不完备，导致征地权运用的不规范
　　《宪法》明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。《宪法》第十条还规定，“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要。可以依照法律规定对土地实行征用”。这里的土地，显然指集体所有土地。而《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地。由于法律规定上的原因，在征地实践中就免不了出现土地征用权的滥用问题，一些商业性项目用地也必须由政府低价统征后高价转卖给开发商，对农民的合法利益造成侵害。
　　(二)现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权
　　农村土地集体所有，就是以村为单元的所有农民共同所有。《农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包。”这就进一步明确了农民是农村集体土地的所有者，其代表是村民委员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥有某项财产的所有权。也就相应地拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度，在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地集体所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。
　　(三)土地征用补偿标准的测算方法不够科学合理
　　依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”。这种测算办法对农民说服力较差。而且在地区经济发展水平差异较大时，会导致地区地价差异上的不公平现象。
　　(四)土地征用补偿与市场经济规则不相适应
　　我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也广泛地被农民和社会各界所接受，但是在市场经济条件下却显得不尽合理。首先，城市土地(除划拨)及其他所有的生产要素均已采取市场机制进行配置，并充分按市场价格进行交换，而农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。其次，农民在参与社会生产过程中，都是按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地则被征地主体以较低价格买走。第三，土地的财富观没有得到体现。土地作为不可再生的特殊资源。其社会价值和经济价值都是很高的。市场经济条件下，在城市化进程中。土地不仅是农民的基本生活保障和生产资料，更是农民赖以生存的宝贵财富。
　　三、解决失地农民的对策建议
　　城市化的过程是农村人口转化为城市人口的过程，其根本目的是为更多的居民充分享受现代文明。通过城市化改变农民的生产方式、生活方式、文化水平和生活环境。如果城市化进程中，农民的生存状态不发生根本性的改变，却因利益得不到保障而沦为城市贫民的话，不仅有悖于城市化的根本意义，而且会引发大量矛盾，影响农村经济发展和社会稳定的大局。应从短期和长期两方面人手，通过合理的制度安排来保障失地农民的切身利益。
　　(一)短期内应着力解决操作层面的种种弊端和不足。尽快做好失地农民的安置工作
　　1.建立合理的征地补偿和利益分享机制。征地补偿是农民最直接获取的经济利益，是保障征地农民利益的基本权益。确保社会稳定的关键。因此，寻找政府、征用土地的主体和失地农民之间最佳的利益联结点，建立合理的征地补偿和得益分享机制，是解决失地农民问题的关键。一是要逐步提高土地征用补偿标准。土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际。应以农民征地补偿费用全部进入社保测算，以能领到城区最低生活保证金作为参照，在此基础上将现行补偿标准适当提高。二是在统一征地中逐步推行土地“分区综合价”制度。坚持市场运作机制，将土地按地段、类型划分为若干类别，确定其相对合理的基准地价，在统一征地时实行统一的补偿标准。三是研究实施分类征占补偿办法，兼顾国家、市场征占主体和农民三者之间的利益。①对纯公益性项目用地(如无经济收益的城市道路、绿地、水库等)仍由政府统征后拨付，但应提高征地标准。②对准公益性项目用地(如有收益权的高速公路、标准厂房、自来水厂等)，除提高征地补偿标准外，还应建立合理的利益分离机制，允许集体经济组织代表农民。同征地主体谈判，让农民在所征土地的增值收益中分得利益(如股权分红)。③对于开发性项目用地(如房地产开发等)要允许集体土地逐步进入一级市场，让集体经济组织代表农民直接参与市场交易。四是集体经济组织要保留部分财产。鉴于集体组织承担提供公共产品和服务的职能。应划出部分土地、资产由集体经济组织举办二、三产业，发展集体经济，解决失地农民的就业和生活问题，并为以后农村向城镇社区过渡创造条件。
　　2.广开渠道促进失地农民就业。一是建立健全失地农民教育培训机制。二是建立留地安置制度。由村民组织自主开发和经营。对土地征用面积超过一定数量的村，可在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体统一规划，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目，使农民有长期稳定的收入。
　　(二)从制度层面上保护农民对土地的实际控制权及获取收益
　　1.使集体所有的土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位。现有的土地产权划分为城市土地(国有、不同租期的长期租用)和农村土地(集体所有、通常为30年的承包合同)。集体的土地必须首先转化为国有，才可以进入土地市场，用于，非农业用途。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有处分权，不能通过买卖、转让、馈赠等方式改变所有权主体和所有权性质。由集体土地变为国家土地的过程，不应是一个简单的行政过程，而应是一个平等的财产权利交易过程。必须完善有关法律，确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。要推进农村集体经济股份合作制改革，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社。让每一个村民拥有一份相应的股权。
　　2.政府只有为了公共利益的需要才能依法动用征地权。在多数国家和地区，工商业等营利性用地只能通过购买获得。政府只有为“公共目的”才动用强制性的征地权。为了防止滥用公共目的征地。对政府强制性取得土地要有严格限制，对征地目的和范围要有严格的界定。
　　3.完善征地程序，保证在征用农民土地过程中，土地权利人有充分的知情权和参与权。政府在提出用地申请时，先要进行公告，让土地权利人对其合理性和合法性提出质疑；在批准用地后，要再次公告，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商，若有争议可以申诉和申请仲裁。为此，必须建立专门的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地纠纷。征地必须规范透明，让被征地农民应当参与征地过程。以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。
　　4.允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转。根据现行法规，农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押。目前我国有关土地的法律规定已大大滞后于经济发展的现实。要修改相应的法律法规。在明晰产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下，允许农村集体土地进入土地市场进行交易，做到“两种产权、一个市场”，统一管理，实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等办法、参与土地收益的二次分配。获得长期稳定的收益。