完善农村公共产品打造新农村建设的坚实基础

　　为农村、农业和农民提供基本而有保障的公共产品，成为建设社会主义新农村的基础和关键。结合当前农村公共产品供给总量不足、供给结构失衡、供给效率低下等突出问题，在分析农村公共产品短缺成因和税费改革后面临的挑战的基础上，完善农村公共产品需要从加大公共财政对农村的支持力度、科学划分各级政府的财权和事权、建立农村公共产品的公共选择机制、健全农村公共资金监督管理制度、实现农村公共产品供给方式多元化等方面入手。
　　长期以来，在城乡分治的体制和制度安排下，政府将有限的财力绝大部分投向城市，农村公共产品供给严重不足，突出表现在基础设施薄弱。义务教育得不到有效保障，公共卫生和社会保障等公共服务缺位。农村公共产品供给不足，极大地制约了农村经济社会发展和城乡统筹发展，并严重地影响到全面建设小康社会与构建社会主义和谐社会宏伟目标的实现。
　　党的十六届五中全会吹响了建设社会主义新农村的号角，从统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展出发。赋予农民平等的“国民待遇”。因此，为农业、农村和农民提供基本而有保障的公共产品，已成为建设社会主义新农村的重中之重。
　　一、农村公共产品供给存在的突出问题
　　长期以来。我国城乡公共产品实行二元供给模式，财政对农村公共产品的投资力度明显不够，同时由于各级政府之间的财权与事权划分不对称。农村公共产品供给决策机制不完善，财政农业资金监督管理制度不健全，当前农村公共产品供给主要存在三方面的问题。
　　(一)供给总量不足
　　建国以来，我国农村有些公共产品往往实行制度外供给，相当一部分由农民提供。在财政支持力度不够的情况下，农村公共产品供给总量不足。突出表现在以下几方面。
　　一是农村基础设施薄弱。“一五”到“五五”期间。农业基本建设财政投资占国家财政基本建设投资的比例仅为10%左右，“六五”以后甚至出现了下降趋势，“九五”特别是1998年实施积极的财政政策以来。虽有大幅增加，但大中型水利和林业建设所占比重很大，直接用于农业基础设施建设的比重偏小。例如1996年-2000年，水利基础设施和林业生态环境建设占中央农业基本建设投资总量的84.3%，又如2001年-2005年间，这一比例仍在70%以上，而直接用于农业综合生产能力建设的比例仅占10%左右。当前，农村基础设施甚为薄弱，相关资料表明，全国农业主灌区骨干建筑物的完好率不足40%，工程配套率不足70%；农业机械化程度低，部分农民仍停留在传统的手工耕作方式上；全国50%的行政村没有通自来水，6%的行政村没有通公路，2%的村庄没有通电，6%的村子没有电话，60%以上的农户还没有用上卫生厕所。农民行路难、饮水难、用电难等问题突出，严重制约了农村经济和社会的持续、快速、协调、健康发展。
　　二是农村公共服务体系名存实亡。农村公共服务体系建立于人民公社时期，改革开放后被下放到乡镇一级。20世纪90年代以来，在市场经济快速发展和县乡两级财政普遍困难的情况下，各地纷纷刮起了财政供应的“断奶”之风，农业服务机构大都被推向市场。当前，由于乡镇财力不足，农村公共服务基层站经费紧张，不少农业公共服务的乡镇站出现“网破、片断、人散”：基层站机构不规范，设施不健全，专业技术人员流失，农村公共服务质量低下，农村公共服务体系名存实亡，远远无法满足农业生产和农民生活的需要。
　　三是农村义务教育陷入困境。按照“地方政府负责、分级管理、以县为主”的义务教育体制，农村义务教育经费主要由县乡政府负责筹集，在实行“两免一补”之前，上级政府除了在业务上进行管理和指导外，只对中、小学教育提供少量专项补助。中央和省级政府在农村义务教育方面没能承担起主要责任，而县乡财政普遍困难，农村义务教育陷入困境。实行“两免一补”政策后，免除了学生的学费、杂费，贫困学生还得到了书和作业本等补助，但由于大多数县乡财政财力有限，农村义务教育经费供需矛盾仍较突出，改善办学条件、保障教师工资等公用经费严重不足，在很大程度上影响了“普九”成果的巩固。
　　四是农村公共卫生不到位。近20年来，财政对农村公共卫生的支持力度大幅降低，农村基层卫生体系基本陷入瘫痪。有资料表明，自1985年探索卫生体制改革以来。农村基层医疗体系规模逐年下降，到2003年的18年间，无论是卫生室还是卫生人员的数量，均下降了33%，每千人卫生人员数量由1985年的1.55人下降到2003年的0.98人。由于农村医疗资源严重不足，农民收入增长缓慢，农村患病人群未就医和应住院治疗而未住院治疗的人群比例分别达到45.8%和65.25%。农村卫生院承担的医疗人次也由1985年的11亿人次下降到2003年的7.03亿人次，下降幅度达36.1%。
　　五是农民处于社会保障的边缘。长期以来，我国城乡社会保障分属两个相互独立的体系，城镇企事业单位的就业人员享受着相对完善、水平较高的社会保障服务，而占全国人口80%的农民却几乎一直与社会保障无缘。1949年一1957年间，农村相继建立了合作医疗、社会救济、五保户制度等以社队为基础的集体保障制度，实行联产承包责任制后，农村集体保障几乎处于瘫痪状态。尽管近10多年来，一些地区探索建立了农村社会养老保险制度，恢复了农村合作医疗制度。逐步完善了社会救济制度。北京、上海等极少数发达地区还探索建立了最低生活保障制度，但在中央财政支持力度有限、县乡财政普遍困难的情况下，农村社会保障建设进展缓慢。
　　(二)供给结构失衡
　　我国农村地区是否提供公共产品。提供什么公共产品，不是依据农村需要，而是根据基层政府指令决定的；基层政府在政绩考核和经济利益驱动下，其行为目标和农民的需求往往不一致。这种自上而下的供给决策机制造成了农村公共产品供给结构失衡，突出表现在两方面：(1)直接影响农业发展的生产性公共产品，如大型水利灌溉设施、大型农业固定资产投资、农作物良种的开发和培育、有关农产品市场供求信息的预告等，以及义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护等软公共产品，都存在供给不足的窘境。(2)非生产性公共产品供给过剩，典型的如楼堂馆所、农贸市场、歌舞剧院、“美化”景点等政绩工程建设过多；政府机构臃肿，财政供养人员过多，基层政府的行政服务供给违背效率原则。
　　(三)供给效率低下
　　农村公共资金使用效果差，农村公共产品供给效率低，突出表现在以下三方面：
　　(1)财政农业支出实行分块管理，有限的资金不能形成合力。我国政府对农业的投入渠道较多，财政对农业的支出分部门管理，涉及政府的多个职能部门。由于分属不同部门管理，财政资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面不同程度地存在条块分割、协调不力、重复投入等问题；政府部门之间职责不清，政出多门，不利于统一监督、管理和协调，不能形成有效的合力。(2)财政支农资金监督机制落后，资金使用效果差。政府投资的农业项目按投资额度确定审批权限，审批手续繁杂，且缺乏制度化、公开化和科学化；项目预算和审计流于形式，存在盲目性和随意性；项目实施过程中，由于考核评价不全面，项目管理存在诸多漏洞；财政困难的县乡通常挤占财政支农资金，用于发放工资，弥补公用经费不足，财政支农资金被挤占、挪用问题严重。(3)预算外、制度外资金管理混乱，公共资金使用效率低下。政府资金分为预算内、预算外和制度外资金三部分。受以下几方面的影响，预算外、制度外资金的规范程度很低：资金大多分散在行政事业单位，审计等监督部门掌握的信息有限，无法进行有效监督；有些乡镇实行了村务、政务、财务公开制度，但公开的时机、内容、场合和形式具有很大的随意性：单个社会成员监督非预算资金的激励不足，非预算资金缺乏社会监督。由于农村公共产品近几年实行“一事一议”制度，通过预算外和制度外筹资的比例很大，非预算资金管理混乱，严重影响到公共产品的供给效率。
　　二、农村公共产品面临新挑战
　　税费改革后，首当其冲受到影响的是农村公共产品供给。(1)税费改革后农村公共产品供给的责任主体缺位。税费改革取消了乡统筹费、农村教育集资等行政事业性收费和政府性基金集资，取消了统一规定的劳动积累工和义务工，将村提留征收使用办法改为“一事一议”，切断了过去农村公共产品供给的主要资金来源；大部分乡镇除了上级转移支付外，几乎没有其他经费来源，但各级财政对乡镇的转移支付力度不大。在资金来源没有保证的情况下，基层政府提供农村公共产品的主体地位逐步消失。(2)税费改革后农村公共产品的财政投入渠道不健全。税费改革取消了乡统筹等制度外收费，国家相应补助地方一定转移支付资金，但除了确保乡镇机构正常运转和义务教育经费正常需要外，对其他公共产品投入只是笼统地规定“新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村。用于县以下的比例不低于70%”，没有作出硬性的专门规定，实际工作中农村公共产品提供存在经费困难的问题。(3)税费改革后部分公共产品和公共服务质量下降。公共服务管理和专业技术人员流失，突出反映在农村义务教育方面，由于农村教职211211资大大低于城镇，骨干教师大量流失；部分基本公共服务提供面临挑战，典型的如农村计划生育技术服务，由于乡镇财力不足，一些地方将计划生育服务站改制为自主经营、自负盈亏的民办非企业中介机构，严重影响了基层计划生育工作。4，税费改革触及到农村公共财政建设、社会事业改革等深层次问题，相关配套改革不到位，势必加剧农村公共产品供给困难。税费改革后，乡政府的财权与事权失衡加剧，乡村债务继续增加，乡、村组织正常运转难度加大，一些地方乱收费、乱罚款的现象有所抬头。诸如此类的经济和社会问题，从不同方面影响到农村公共产品供给。
　　三、完善农村公共产品的政策思考
　　针对当前我国农村公共产品供给现状和供给过程中存在的突出问题，并结合未来几年我国的改革和发展思路。完善农村公共产品，着重需要推进四方面的工作。
　　一是调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大公共财政对农村的投入力度。当前，我国工业化和城市化快速发展。人均GDP超过了1000美元，根据综合国力和财政实力。中央作出了我国进入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段的重要判断。顺应这一发展趋势，今后应调整国民收入分配结构和财政支出结构，使国民收入和财政支出更多地向“三农”倾斜，向农村公共产品倾斜。按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断扩大公共财政支持新农村建设的力度，确保财政用于“三农”投入的增量高于上年，新增教育、卫生、文化财政支出主要用于农村，中央和地方各级政府基础设施建设投资的重点放在农业和农村。为了使有限的财力有效地发挥作用，需要明确公共财政支持新农村建设的方向和重点：加大对农村基础设施建设的投入力度，改善农民的生存条件、农业的生产基础和农村的发展环境；大力加强农村基础教育、公共卫生、生活保障、公共服务等公共事业的发展。保障农民享有基本公共服务的权利。
　　二是科学划分各级政府的财权和事权，完善财政管理体制。其一，根据农村公共产品的特性，明确划分各级政府的事权。有两种方法：根据公共产品的层次性，受益范围遍及全国的公共产品。由中央提供。受益范围主要是地方的公共产品，由相应层级的地方政府提供，具有效益外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供：根据公共产品的非排他性和非竞争性程度，纯公共产品主要由中央和省级政府提供，排他成本高的准公共产品由基层政府提供。其二。按照财权与事权对称的原则。调整中央与地方政府之间的财权分配格局。重点从以下几方面增加基层财力，培育地方财源。增强农村财政保障能力：适当降低上划中央“两税”的比例；合理划分省以下各级政府的财权分配；赋予地方政府一定的税收自主权；优化地方税制结构，确定地方主体税种。其三，完善政府间转移支付制度，加大各级政府对农村的财政转移支付力度。重点需要推进以下几方面工作：优化转移支付结构。提高一般性转移支付比重；改革转移支付方法，逐步实行“因素法”：实行有差别的转移支付政策，加大对中西部地区农村的一般性转移支付；精简转移支付环节，提高资金使用效益；推进省以下财政转移支付制度建设。加大省、市财政对县、乡财政的支持力度。其四，完善县乡财政管理制度。探索“乡财县管乡用”财政管理方式；改革县乡财政预算制度，合理核定县乡收入基数，严格控制支出基数；在县乡政府之间试行“分率分税”的分税体制，改变税收返还方法，完善县乡分税制度：稳步推进预算管理改革，强化预算管理，实行部门预算、国库集中收付和政府采购制度等改革措施：加强县乡预算外资金管理。
　　三是建立农村公共产品的公共选择机制，健全农村公共资金监督管理机制。提高公共产品供给效率。通过推进农村基层民主制度建设、改革农村基层领导选举制度、提高农民的民主参与意识等工作，建立充分体现农民意愿的公共产品需求表达机制。实现农村公共产品供给决策由“自上而下”向“自下而上”的转变。采取以下措施，逐步健全农村公共资金监督管理机制，提高财政资源使用效率：整合财政农业资金，加强统筹协调和统一安排；精简财政资金拨付的中间环节，减少资金“漏损”；进一步完善项目评估制度、跟踪检查制度、项目法人责任制、工程招标投标制、工程监理制等管理制度；在县、乡镇、村建立起三级监管网络和监管机制，实行村务公开，政务公开；发挥各级人民代表大会的监督、检查作用，强化社会审计监督作用；实行公开招标，引入竞争机制。
　　四是积极引入社会资本，实现农村公共产品供给主体和供给方式的多元化。我国广大农村地区的公共产品供给水平很低，供给任务十分艰巨。与此同时，工业化、城市化进程不断加快，也需要大量的资源，财政总体实力还不雄厚，用于增加农村公共产品的财政资金非常有限。因此，仅仅依靠财政力量难以保证农村公共产品的有效供给。借鉴其他国家公共产品的供给经验，结合农村公共产品的特性，可采取以下几种方式完善农村公共产品供给：农村纯公共产品和非排他性、非竞争性大的准公共产品由政府提供；非排他性、非竞争性和外部效应小的农村准公共产品由政府和私人混合提供；不存在收费困难、受益范围小的公共产品可完全由私人提供。换言之，除了纯公共产品必须由政府提供外，其他农村公共产品要逐步向各类社会组织如企事业单位和非政府公共组织开放，通过引入社会资本，实现公共产品供给主体多元化。为了引导和鼓励社会资本参与农村公共产品供给，可通过财政补贴、出售公共产品的经营权和管理权、英名流芳百世效应、政策优惠和提高政治待遇等方式扩大筹资渠道。