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为进一步了解免征农业税后乡镇政府的处境及乡村治理中存在的问题，明晰乡镇政府的改革思路，中国（海南）改革发展研究院调研组2005年10月7～18日对陕西、青海、甘肃三省进行了调研。
一、乡镇政府的去留与职能定位
（一）乡镇政府主要在忙些什么?目前的乡镇政府究竟发挥了哪些职能?
在西北三省调查时，乡镇干部有一个共同的话题：工作忙。但农民代表却不怎么认同。那么，乡镇干部主要在忙些什么呢?目前的乡镇政府究竟发挥了哪些职能?
从调查的情况来看，目前西北三省的乡镇政府具有三个显著的特色，这正是乡镇干部自己觉得忙却又得不到老百姓认可的原因。一是“任务型政府”特色明显。多数乡镇干部反映，完成上级布置的各种任务成了乡镇工作的主旋律。上世纪80年代，计划生育是乡镇最难也是最忙碌的中心工作。90年代以后，最难最忙碌的中心工作有两项：计划生育+催粮缴款。除以上常规性的中心工作外，乡镇还有许多阶段性的中心工作，如先进性教育、防非典、防禽流感，等等。二是“经济建设型政府”特色明显，政府直接充当市场主体而从事经济活动，西北三省相对落后，发展经济的任务十分迫切。上世纪80年代，乡村两级政府千方百计地自己办企业，许多地方也因此背上了沉重的债务。90年代至今，各地又在围绕产业结构调整做文章，不少地方提出了“一乡一业”、“一村一品”的要求。近些年来，县市均给乡镇政府下达了招商引资的任务，乡镇的主要领导为招商引资而忙碌，但收效却不是很明显。三是“全能型政府”特色明显。乡镇虽小，其职能却不简单。从各级干部在座谈中反映的情况来看，我们不得不面对一种现实：目前的乡镇政府还是一种政治、经济、文化、社会无所不管，招商引资、计划生育、社会治安无所不干，党、政、社无所不包的全能型的大政府。
对“三大特色”显著的乡镇政府而言，忙于完成上级任务，却由于长期以来对农民给得少、取得多、管得死，得不到老百姓的认可：直接充当市场主体忙于经济工作却效果欠佳，有的甚至起了反作用：大包大揽社会事务却难以真正管好。显然，这也成了目前的乡镇政府亟待解决的问题，
对目前的乡镇政府发挥的主要职能，比较集中的看法有以下五点：一是搞经济建设：二是维护社会稳定；三是抓计划生育等社会管理工作：四是应付公共卫生和安全危机；五是上传下达和完成上级其他任务。然而，各级干部与农民代表对乡镇政府在公共服务、文化建设、社会管理、保护公民和其他组织的合法权益等方面是很不满意的，认为在这些方面乡镇政府并没有下功夫去做。
（二）“乡派”或“取消”是否可行?乡镇政府存在的理由是什么?
税费改革后，人们就开始讨论乡镇政府的去留问题，其中，“乡派”和“取消”的说法最引人注目。
1.“乡派”与“取消”的方案设计与配套前提。“乡派”的方案是：党委改为工委，政府改为办事处，不再设立人大、政协；办事处无独立的财政收支预算，由县安排人事和财政；将原“七站八所”分为两类，中介服务性的站所逐步推向市场，具有行政职能的站所并人办事处的职能办公室。“取消”的方案有两种：一是划小县级行政区划，条管直接延伸到乡村，以县履行目前县乡两级政权的职能：二是维持县级区划不变，县直条条直接延伸到乡村，在法律的框架内实行广泛的乡镇自治。
“乡派”也好，“取消”也好，主要目标都是为了减少行政层次以还权于民、放权于社会，在法治的基础上实行乡村自治；通过精简机构和人员减少管理成本以减轻财政压力和农民负担。要实现这种目标，必须具备以下的配套前提：一是县直服务型的站所能直接面对农民从事公共服务并在市场中实现自我生存：二是民间组织有能力承接过去由政府及其部门包揽的经济和社会服务事务；三是要形成社会自治组织、民间团体、股份制企业、民办企业投资兴办乡村公益事业及提供公共服务的机制；四是村民自治组织在兴办公共事务和公共事业、调解民间纠纷、维护社会治安等诸方面切实做到自我管理、自我服务和自我教育：五是国家的法制比较完备，法治氛围浓厚，国家法律能延伸到乡村这一角落。
2.“乡派”或“取消”是否可行?乡镇政府存在的理由是什么?对“乡派”和“取消”的方案，绝大多数干部持反对意见。他们在质疑方案的同时，陈述了乡镇政府必须保留理由：
（1）民间组织少，农民的组织化程度低，民间投融资的机制未形成，社会力量不足以承接公共服务、公益事业和社会管理的繁杂任务，政社分开需循序渐进。西北三省乡镇的民间组织较少，农民的组织化程度和自我服务能力相对较弱。乡镇事业型站所目前只是乡镇政府实施社会管理的延伸，并未充分发挥自我服务功能，更不具备直接面对市场实现自我生存的能力：社会力量投融资机制未形成，民间资本进入公益事业与基础设施领域既缺乏能力，也无利可图。
（2）村民自治尚未完善，自治组织在自我管理、自我教育和自我服务方面的能力十分有限，离乡镇自治还很遥远。在村民自治的实践中，人们对民主选举的认可度相对高一些，而对民主管理、民主决策和民主监督等诸方面的认可度相当低。从调查的情况来看，各级干部和群众除了对村级治理中透明度缺失和制度不完善不满意外，还反映了一些具体问题：一是“村官”的任期太短，在任期内办不了什么事；二是选举与治理中宗族和其他不良势力的干扰因素较大，许多干部成了宗族狭隘利益的代言人；三是由于民主治理的经验不足与制度的缺失同时存在。在村民自治中。国家、集体与农民之间的利益关系协调不当。目前的村民自治组织在农民中缺乏权威，其管理能力、动员能力和组织能力还很脆弱，实现乡镇自治的条件更不成熟。
（3）农村的法治氛围非常淡薄，乡镇的地域优势和乡镇政府多年来形成的直接面对农民的经验是县级政府无法替代的，县直条管单位延伸到乡村容易出现政策法律和国家管理中的“断层”。一些乡镇干部反映，在一些落后地区，还存在“政策、法规不如族规、教规”的不良氛围。一些农民还存在法不治众的心态，对违反政策、甚至对触犯法律都无所谓，多年来，乡镇干部在工作中了解乡村的习俗，了解农民的现状，也积累了处理乡村问题的丰富经验。
对于乡镇政府的去留，总的说来，农民代表还是赞成保留乡镇政府建制的。乡镇以上的各级干部对撤消乡镇政府建制改为派出机构表示强烈反对，他们认为，乡镇的问题虽多，但许多问题并不仅仅是乡镇自身的问题。取消农业税以后，乡镇决不是无事可做，而是面临转型问题。党的路线方针政策、国家的法律和行政法规、各项工作的最终落实，建设社会主义新农村的艰巨任务，必须依靠乡镇一级政府，乡镇政府直接面对农民的经验，乡镇多年来形成的地域优势等，决不是县级政府可以替代的。
（三）取消农业税后农民对乡镇政府期盼是什么?上级政府对乡镇政府有什么要求?其职能究竟如何定位?
取消农村税也意味着取消了乡镇政府往日的一项主要工作，在这种背景下，农民和上级政府的期盼和要求是什么?
1.农民对乡镇政府期盼是什么?农民对乡镇政府的期盼主要体现在“三多三少”中：一是期盼乡镇政府“多服务少强迫”。农民目前最缺的是市场信息、种养技术和外出务工的技能，他们期盼乡镇政府能够提供公共服务。农民对乡镇政府在产业结构调整和土地流转方面采用强迫命令的做法非常反感：二是期盼乡镇政府“多给予少索取”。农民反映最多的问题是缺资金。打井难、修路难、基础设施建设难；还有子女上学难、生病就医难、养老保障难，等等，他们期盼乡镇和上级政府切实关心农民，在农村基础设施建设和公共事业方面多给予、多投入，帮助农民解决实际困难：三是期盼乡镇政府“多务实少务虚”。农民期盼乡镇政府应该多做实实在在的事，多做老百姓急需做的事。许多农民在座谈中说，有些乡镇干部官气重难以接近，他们只顾上不顾下，不知道农民心中的想法，爱围着上级领导做些“花架子”。
2.上级政府对乡镇政府有什么要求?上级政府对乡镇政府的要求主要集中在以下四点：首先，要保持农村的稳定。乡镇政府应该及时处理好乡村纠纷，尽量把问题化解在基层，重点防止农民集体越级上访和聚众闹事；其次，认真贯彻党的路线、方针和政策，执行好上级政府的行政命令，及时完成上级交给的各项任务；再次，搞好公共服务和公益事业。多为农民办好事；第四，搞好社会管理。维持乡村正常的秩序。
3.乡镇政府的职能究竟如何定位。取消农业税后，乡镇政府应切实履行好以下职能：一是要履行好“公共服务”职能，促进经济社会全面发展：二是要搞好基础设施建设和公益事业，尽可能向农民提供急需的公共产品：三是要履行环境治理和人口控制职能；四是从事社会管理、调解乡村纠纷、维护乡村的秩序与稳定；五是抓好乡村文化建设；六是贯彻党的路线方针政策和完成上级交办的各种任务。
在乡镇政府的职能定位方面，多数干部认为，经济发展程度不同职能定位也没有必要强调千篇一律。尤其是工作重心方面更要视地方的实际情况而定。西部的乡镇大多数比较落后，乡镇存在的诸多问题中，大多数与发展有关，经济上不去什么事都做不成。因此，乡镇政府的首要任务是发展地方经济，治理好软环境，多为农民和企业提供公共服务。
二、改革的模式选择与现实路径
（一）乡镇政府改革的目标是什么?乡镇政府离改革的目标有多远?
1.乡镇政府改革的目标是什么?在西部三省调研时，有基层干部就乡镇政府的改革目标发问：改来改去。目的是什么?难道撤消乡镇政府或改为派出机构就是改革的目标吗?多数干部认为，改革是必要的，但改革的首要问题是要明确改革的目标，任何具体的改革模式和措施都必须围绕改革的目标来进行。
我们认为，乡镇政府改革的总目标是按照“多予、少取、放活”的原则，建立“责任明确、精干高效、透明度高、廉洁诚信”的公共服务型政府。
2.乡镇政府离改革的目标有多远?从我们的调查来看，乡镇政府目前的处境很尴尬，与改革的目标还有相当距离，具体体现在以下的“四个不适应”：一是观念上不适应。许多乡镇干部的头脑中还是一种“大政府”观念。对村民自治不放心，对民间组组织有担心，对社会力量没信心，难以从“大包大揽”的状态中解脱出来：二是工作方式上不适应。以前习惯于管人，习惯于运动式的中心工作，搞人海战术：三是人员素质不适应。在市场信息方面，在种养技术方面，在技能培训方面，乡镇干部因缺乏公共服务的能力和水平而无所作为：四是工作机制的不适应。乡镇存在的问题中，许多与上级政府及其部门的制度缺陷或不良风气有直接的关系，不停地下指标，下任务，搞检查。乡镇政府不可能不围着上级转。
（二）乡镇政府改革如何围绕目标来进行?在改革模式的选择上应该应秉承什么原则?
1.乡镇政府改革如何围绕目标来进行?对如何围绕“公共服务型政府”的目标推进乡镇政府改革，各地干部结合地方的改革实践谈了自己的看法，比较集中的意见是：
其一，因事设岗，形成合理的机构设置。多数干部主张。乡镇的机构一定要因事设岗，该撤的撤，该并的并，该交叉任职的交叉任职。克服因人设岗、人浮于事的流弊；其二。发扬民主，形成科学的决策机制。决策失误已成了困扰基层的一个大问题，这些问题不仅造成了乡镇债务的加重，也渐渐疏远了干群关系。凡属涉及农民利益和乡镇全局性的重大问题，应该广泛地征求农民的意见后，集体决定，克服个人说了算；其三，强化监督，形成透明的工作机制。暗箱操作，办事不透明。既是滋生腐败的温床，也是造成农民不信任乡村两级干部的重要原因，乡镇政府改革者应该着力推行财务和政务公开，形成透明的办事机制。让老百姓看个明白，还乡镇干部一个清白：其四、引入竞争，形成人尽其才的用人机制。乡要强化乡镇政府的公共服务能力，必先提高乡镇干部队伍的素质。
自上世纪末，西北三省均进行了乡镇改革的探索，改革的主要形式是“撤并乡镇”、“精简机构”、“压缩编制”等等。这些改革在精简机构和分流人员方面取得一定的成效。但从总体上说，这种改革还只是限于形式上的整合，在强化乡镇政府的公共服务职能方面，在形成科学的决策机制方面，在形成透明的工作机制和干部的竞争机制方面，并没有实质性的进展。
2.在改革模式的选择上应该应秉承什么原则?在座谈中。各级干部都表达了一种心声：在乡镇需不需要改革的问题上，不可以简单地一刀切：在乡镇改革模式的选择上，不应该强求套用某一种模式。改与不改，选择什么样的改革模式应该遵循以下原则：必须结合地方的实际情况，有利于促进经济和社会的全面发展，有利于维护地方的社会稳定。有利于建设社会主义新农村。
中国的东部、中部和西部的乡镇差异太大，在宗族信仰方面、在民族传统方面、在自然条件方面、在经济发展方面、在人口素质和密度方面，等等，都存在较大的差异，乡镇改革切忌一刀切，不应该强求千篇一律，应允许地方根据不同的情况选择适合于自己的治理模式和改革方案。
（三）乡镇政府改革的切入点在哪里?改革中的最大难题是什么?乡镇政府改革需要哪些配套措施?
1.乡镇政府改革的切入点是对事业站所的改革，改革中的最大难题是人员分流问题。之所以选择事业站所的改革作为乡镇政府的改革的切人点。理由有二：其一，事业站所的合理设置是减轻农民负担和强化乡镇政府公共服务职能的关键。从调查来看，乡镇事业站所“因人设岗，因岗找事”的现象严重，财政“花钱养人”又致“养人取钱”，不仅导致财政压力和农民负担难减的双重窘境，也使基层出现了在公共服务和公益事业上唯利是图的现象：其二，事业站所的改革是划清事权、理顺条块关系。实现责权利统一的关键。
事业站所的改革与走向直接关系到乡镇政府的职能定位及其作用的发挥。
事业站所改革的最大难题题莫过于人员分流。长期以来，乡镇的行政编制一般控制较严，而事业编制却放之过宽，“进易出难”和人员超编是乡镇不得不面对的严峻现实。
2.A员分流不可避免，但不是目的。实现强化公共服务与人员分流的双重目标是事业单位改革的一种可行选择。许多事业站所都具有公益性和经营性的双重特点，事业站所的改革必须坚持因事设岗、强化服务、分类处理、合理分流的原则。对一些公益性强、难以靠市场经营实现自我生存的站所，应该继续保留，由财政全额拨款：对公益性不强或可以面对市场实现自我生存的站所，应该推向市场，与财政脱勾。乡镇政府改革的目标是强化服务，在此基础上减轻地方的财政压力和农民负担。
3.乡镇政府改革需要哪些配套措施?要顺利地推进乡镇政府改革，需要采取相应的配套措施：其一，乡镇政府的改革需要上级政府的转型。多数干部认为，就乡镇改乡镇，或只是一两个地方搞改革，是长久不了的，乡镇政府的职能转变必须有上级政府的改革与转型配套：其二，形成乡镇政府改革的利益保护机制。形成有利于改革的政策取向：其三。建立完善人员分流的保障机制。人员分流问题不仅关系到基层干部队伍的稳定，也关系到农村的社会稳定。在分流人员的问题上，县和乡镇两级政府都应该下大力气发展经济，着力搭建就业平台，尽可能为分流人员提供就业渠道。同时，应完善各种保障措施，使被分流的人员有所补偿、有所保障。
三、乡村治理的困惑与出路
（一）农业增产与农民增收方面的困惑是什么?
西北三省调查中，各级干部和农民代表都在反映一个困惑的问题：农业增产难，农民增收难。其原因主要有：其一，生产成本上涨，部分地抵消了中央的大好政策。调查中，农民都为中央取消农业税和粮食直补的政策拍手称好，但却对农业产生成本的上涨发愁。一些农民代表说，一听说取消农业税和实行粮食直补，那些农资部门的产品就涨价，从而使中央的惠农政策大部分惠及到了农资部门和流通领域中去了；其二，市场适应能力不强，农民常因自己滞后于市场而受损。由于市场信息不灵，多数农民还是习惯于传统的种养模式，或是跟着人家后面搞产业结构调整，其结果往往滞后于市场一步，农副产品出不了好价钱：其三，土地使用效率低下，人多地少使农民面对土地进退两难，人多地少的现实使土地既难成为农民真正的保障，而由于农村的土地承包条块分割的现实，土地延包的长期不变，一片土地内有的农民想流转，有的不想，很难实现土地流转以发挥规模效益；其四，生产技术落后，农民难以享受现代农业带来的效益。缺技术是西部农民反映的一个主要问题，由于科技进步步履艰难，农业的科技含量很低，影响了效益。
（二）公共服务与公益事业方面的困惑是什么?出路何在?
公益事业与基础设施建设是乡镇政府的两个重要职责，在这一方面，乡村两级组织最大难题是资金的筹集，这种困境主要体现在三个方面：其一，“一事一议”难。“一事一议”制度的实行对防止基层干部乱集资筹劳，对切实保护农民的利益方面起了至关重要的作用。但“一事一议”制度也存在其固有的缺陷，它只注重了保护农民的利益，却忽视了引导农民在自我服务方面尽义务。由于种种原因，“一事一议”往往是议而不决、决而难行，这种制度安排在村民自治的实践中很难真正发挥作用。其二，项目配套难。西部地区公益事业和基础设施主要是靠国家和各级的项目投入。贫困地区的财政多数是吃饭财政，根本就无力配套，地方要配套其结果很可能最后落在了乡镇头上，并由此形成新的乡镇债务。其三，自我积累难。税费改革后，乡统筹和村提留随之取消，乡镇缺乏自我积累的途径。落后地区村一级并无收入，其集体土地发包的收入连其办公费用的缺口都难以弥补，更谈不上办事。乡镇一级的财权也已上收，其转移支付也只是人头费和少量公务经费，无力靠自身积累办事。
面对乡镇政府在公共服务与公益事业方面现实困境，必须创新思维，并在相关政策措施方面做调整：其一，取消对中西部地区和贫困地区涉农大型固定资产投资项目的资金配套的做法；其二，降低社会资本进入涉农基础设施建设和公益事业领域的准入门槛，弥补地方财力的不足。要克服上级投入有限、地方资金不足的双重困境，地方应该本着“谁投资谁收益”的原则，放开一些领域。鼓励民间资本的进入，以市场化运作投人基础设施建设和公益事业，实现地方政府、投资者和当地农民多方共赢；其三，在强化基层干部的责任与诚信意识的基础上强化基层组织与政府的权威。要切实改变这种现实，基层干部必须在为民服务、带领导群众致富方面有所作为，只有基层干部和基层组织在群众中树立了威信，“一事一议”才有可能得以顺利施行；其四、完善“一事一议”制度，使其在引导农民实现自我服务方面切实履行应尽的义务。
（三）财政与乡村两级债务方面的困惑是什么?出路何在?
财权上收，事权下移是目前乡镇普遍存在的现实。取消农业税以后，许多地方都把财权上收了，如“村财乡管”和“乡财乡用县管”，这种规定对控制基层的支出，防止新债务的产生发挥了积极作用，但也存在一些问题，比较突出的是造成财权与事权的脱节。财权与事权不统一。在财权上收同时，事权却在下移，与此相适应，治理责任也在下移。
对乡村两级组织而言，财权上收后面临的最大困惑是乡村债务的问题，西北三省的乡村都存在不同程度的债务，由于乡镇政府失去了财政方面的自主，又缺少自身积累，加之一些农民在免征农业税以后，拒绝再交以前拖欠的乡统筹和村提留，乡镇面对沉重的债务问题束手无策。
1.乡村债务是怎么来的?目前乡村两级债务大多数是税费改革前堆积起来的，税改后由于许多地方实行谁举债谁负责的规定，所以新债相对较少。乡村债务的成因和结构非常复杂，既有经营性债务，又有政策性债务，也有因财政管理漏洞而出现的腐败性债务。值得一提的是，有些债务特别是政策性债务的生成，绝大多数与上级政府及相关部门有关，乡镇要应付各种强制性达标检查和政策性工程，要争取项目而投入配套资金，只有举债。
化解乡村债务第一步是严格审核清理，界定乡村债务的性质和归属，分类进行处理。其一，对因工作不力而产生的不良村级债务，应该下决心催缴。对有力偿还而赖帐的，应该申请强制执行；对暂时无力偿还的，应责其做好还款计划，分期支付。这部分债务不清理，不仅仅是使基层政府失去了权威，更重要的是，它纵容不尽义务的行为，挫伤了其他村民履行应尽义务的积极性，并影响“一事一议”制度的实施。其二，对政策性和公益性债务，如一些上级政府统一布置的“普九”和其他达标工程，各种基础设施建设和公益事业所欠的债务，乡镇无力偿还，应该由中央和各级财政的转移支付逐步清还。其三，对各种经营性债务，如兴办乡村集体经济和乡镇企业产生的旧债，乡镇应该在发展地方经济，扩大收入来源中逐化解。其四，对村级因各种原因形成的“三角债”，可以本着“个人自愿、各方到场、干部带头、当面转帐、完善手续”的办法尽可能核销此类不良债务。其五，降息化债。由于部分利息转入本金利滚利，一些民间高利贷和农村信用社的中长期的高息贷款，成了加重乡村债务的一个重要原因。国家应对此进行干预，按照银行同等利率计息，核减部分债务。
（四）土地管理与土地流转方面的困惑是什么?出路何在?
上世纪90年代中后期，面对新一轮的土地承包，国家规定了延包30年不变的政策，此后，于2003年又出制定《土地承包法》并以立法的形式固定了下来。
土地延包30年不变，实行最严历的耕地保护措施，对防止地方和基层政府乱征地。对切实保障农民的利益都发挥了重要作用。但在现实中，土地延包30年不变也存在一些问题。各级干部和群众对土地延包30年不变提出了一些质疑。其一，30年不变导致农村“增人不增地、减人不减地”，暗藏着新一些矛盾和问题。其二，30年不变土地延包不变使许多农民视其土地为私有，管理的难度较大。法律虽赋予了村级组织监督权，但却没有实质的制约权，村民违法用地很难得到及时有效地制止。其三，政府征地过程中存在一些不规范或损害农民利益的行为。农民反映较多的是：存在违背群众意愿的强制行为，土地补偿不合理：对失地农民的就业安置不到位：对失地农民的养老和其他方面的保障未考虑。
此次调查中，乡村干部普遍认为，应该本着公平与效益兼重的原则，本着有利于保护耕地的原则，适当修改《土地承包法》：其一，在不破坏计划生育政策的前提下，本着“增人增地。减人减地”的原则，适时进行土地调整，切实保障农村女性的权益，真正实现农村的新生人口有其田：其二，要进一步完善征地制度，切实保障被征地农民的合理补偿、就业安置和养老问题；其三，出台更为严厉的措施保护耕地。应扩大乡镇、村对耕地使用的相应制约权，利于乡镇、村两级组织对土地的统一规划。
（五）村民自治与社会管理方面的困惑是什么々出路何在?
现代乡村治理模式与权威格局的选择需要兼顾两个方面：一方面，乡村需要秩序，需要一种稳定与和谐的社会环境。这是作为国家这个管理者所追求的；另一方面，农民需要知情和参与，民间组织需要生存与活动空间，这是社会力量这个“参与者”所追求的。从这个角度来看，乡村治理需要有利于基层民主和农村社会的发展。
从我们在西北三省的调查来看，乡村社区的治理模式与权威格局都经历了类似的变迁。改革开放以前，乡村治理是一种国家主导下的超强社会控制，乡村社区因而也形成了比较单一的权威格局。上世纪80年代以来，农村经历了从“统”到“分”的变化和市场经济的转型，这一转型中，“官权有所退，民权有所进”，国家对乡村社会的控制有所弱化。进入90年代以后，由于“计划生育”和“收粮收款”的现实需要，出现了“官权有所进、民权亦有所进”的局面，并使农村社区出现国家力量与民间力量的不和谐，少数地方甚至出现相互冲突的态势。目前，农村社区比较单一的权威格局逐渐被打破，一些传统权威开始发挥了越来越重要的作用。
乡村治理模式与权威格局的选择是官民合作，是村民自治与社会管理的有机结合。究竟是“国家主导”特色明显一些，还是“地方自治”特色明显一些，不可以一概而论，其选择必须与地方的实际情况相适应。但从总体趋势来说，乡村权威格局和农民的联结方式应实现从“以传统组织的联结到现代民间组织的联结”转变，在这个过程中，国家应该在发展地方经济的基础上，逐步引导传统组织实现自我更新，限制其破坏性作用，使其逐步与现代化的节秦合拍。同时，应该积极扶持各种经济组织、专业协会等，只有这些现代乡村民间组织的不断发育并在乡村社区发挥作用，政社分开才可能走得更远，现代乡村治理才不会是一句空话。
（六）干部队伍与基层政权建设方面的困惑是什么?出路何在?
干部队伍与基层政权建设是紧密联系在一起的，干部队伍出了问题，基层政权是难以稳固的。西北三省的调查使我们深切地感受到，对经济相对落后的地区而言，乡村两级干部的艰难处境也使基层政权建设面临着一种困境。
其一，沉湎任务和应酬，与老百姓的关系日渐疏远。其二，干部工资低，基层政权建设缺乏投入。其三，社会舆论难以承受，干部队伍不稳定。乡村两级干部两头受气，上面压、下面顶，群众骂，上级批，社会舆论也扭曲了他们的形象。给乡镇领导干部造成了沉重的心理负担和压力。
基础不牢，地动山摇。干部队伍与基层政权建设是国家对乡村实现有效治理的基础，也是建设社会主义新农村的组织保障，在我们的调研过程中，许多乡镇干部都发出了加强干部队伍与基层政权建设的呼吁：第一，在精简机构和人员的基础上适当提高乡村干部的经济待遇，充分调动乡村两级干部的积极性：第二，各级转移支付中应安排一定的专项资金用于乡镇基层政权建设，根据财力情况逐步改善乡村两组织的办公条件，有针对性地加大乡村干部的培训力度；第三，各种媒体应该端正视角，既要毫不留情地揭露腐败现象，也要加强正面宣传的力度，避免刻意丑化乡村两级干部行为。
