城市基础设施领域制度创新中的行为悖论

　　　　[摘要]在我国经济转型的过程中，城市基础设施领域以中间扩散型制度变迁为主，地方政府是制度创新的主体。但是地方政府在制度创新的同时，却又为了自身和集团利益片面强调垄断和管制，导致了“行为悖论”。
　　[关键词]城市基础设施 中间扩散 制度变迁 地方政府 行为悖论
　　一、城市基础设施领域的中间扩散型制度变迁
　　计划经济时期，我国城市基础设施领域长期采用区域垂直管理模式，政府作为投资、建设、经营和管理者，行使着城市基础设施的相关权力并承担相应责任。20世纪80年代以来，随着我国经济体制改革的深化，传统的以计划经济为背景的城市基础设施管理体制暴露出很多问题。由于城市基础设施产权边界不清，同时存在着较高的进入壁垒，大量的城市基础设施处于低水平维护和低效率运行状态，不能适应城市发展的客观要求。随着城市基础设施短缺的日益加剧，传统管理体制的代价越来越大，基于行政手段的公共产权制度运行成本越来越高，城市基础设施领域内的制度变迁不可避免。
　　20世纪80年代，我国“分灶吃饭”的财政体制改革，使地方用于城市基础设施建设的资金规模与本地经济发展水平直接相联系，地方政府具有了追求本地经济快速增长的动力及响应获利机会进行制度创新的动机。此外，中央部分决策权的下放，也在一定程度上唤醒了地方政府经济活动的主体意识，使其拥有了比过去更多的资源配置权。这一时期，除中央直接下放的权力外，具有了一定经济目标的地方政府也开始主动向中央争权，地方政府成为城市基础设施领域相关制度变迁的“第一行动集团”，开始在制度变迁中居于主导地位。
　　从20世纪90年代中期开始，随着放权让利改革的逐步深化，地方政府所具有的独立行为目标和模式更加突出，在有限资金条件下谋求城市基础设施的最大化发展成为地方政府的当务之急。随着城市基础设施各项权力的细分，在市场化改革逐步深化和科技水平提高的共同作用下，一些城市基础设施丧失了自然垄断性，这直接导致城市基础设施以产权为基础的制度变迁得以实现。从这时开始，我国城市基础设施领域的制度变迁越发突出地表现为地方政府主导的中间扩散型制度变迁(杨瑞龙，1999)。这是一种在长期资金不足压力下诱发的，以地方政府为主导的制度变迁。在利用社会资金进行城市基础设施建设的目标下，地方政府充当了制度创新的发起者和推动者 [1]。
　　二、地方政府“行为悖论”的根源和背景
　　随着市场经济的不断推进，很多地方政府已经认识到对城市基础设施进行细分，通过明晰产权的激励，采取市场化方式进行投资、建设和经营，是解决城市基础设施不足问题的惟一出路，开始了以产权制度改革为核心的制度创新。但是值得注意的是，地方政府在推进城市基础设施领域市场化和作为制度创新“第一行动集团”的过程中存在行为悖论，一方面大力提倡进行基础设施投资、建设和经营的市场化改革，力图通过竞争提高城市基础设施的供给效率和服务水平；另一方面却又基于政治目标、短期利益和集团利益，从各个方面干预城市基础设施的市场化运作，强调垄断，妨碍竞争。
　　现代西方经济学认为，地方政府一旦形成自己的利益需求，在利益目标的指引下，其行为也会表现出一个“经济人”的特征，也会追求自身利益的最大化，而这种自利性往往会成为制度创新的障碍和阻力。地方政府在城市基础设施领域制度创新中的“行为悖论”，是新制度学派“国家悖论”理论在城市基础设施领域的微观反映，地方政府在多重目标引导下的矛盾行为会导致其在制度变迁中偏离合法和效率的路径，引致创新行为的异化。
　　美国著名经济学家诺思认为：国家具有双重目标，一方面通过向不同的利益集团提供不同的产权，获取租金的最大化；另一方面，国家还试图降低交易费用以推动社会产出的最大化，从而达到国家税收的增加。地方政府在城市基础设施领域制度创新中的“行为悖论”之所以存在，根源在于指引地方政府行为的双重目标存在着尖锐的内在冲突。一方面，作为制度创新的推动者，地方政府要通过界定产权、保护产权，形成有效率的组织来实现城市基础设施的最佳配置，通过竞争提高经济效率，从而维护自身的统治[2]。另一方面，以市场化为目标的制度创新又妨碍了地方政府相关利益集团垄断利润的实现，导致利益的重新分配，而且市场化也使得地方政府对城市基础设施领域的直接干预受到限制。
　　
　　我国现在正处在经济的转型期，计划和市场两种体制相互交错，在城市基础设施领域作为制度创新主体的地方政府从自身收益最大化的角度考虑必然会在计划和市场方式中进行选择。于是在制度创新过程中，当地方政府的自身利益与社会利益发生矛盾时出现牺牲宏观经济利益 [3]和在公共政策上错位的现象也就不难理解。进行制度创新和市场化运作提高城市基础设施的供给效率与“政府管制”、“行业垄断”已成为地方政府在城市基础设施领域的两难困境。
　　三、城市基础设施领域地方政府“行为悖论”的表现
　　在城市基础设施领域中间扩散型制度变迁中，以市场化手段提高城市基础设施的供给质量和效率已经成为一种趋势，但是地方政府的制度创新往往具有两面性，在强调推进城市基础设施领域市场化改革，进行制度创新的同时，又对市场化断章取义按照自身利益诉求对改革措施进行取舍或改造。
　　在投资上，公共品的性质决定了大多数城市基础设施不能也无法通过收费收回投资，公共税收应该是主要资金来源。然而在资金不足的情况下，城市基础设施领域的市场化就片面地演变为资金的市场化，我们经常可以听到的口号是“不花政府的钱，办政府的事”。由于社会资金需要回报，这就要求地方政府必须建立相应的投资补偿机制，而补偿会导致利益集团既得利益的丧失，补偿政策便难以出台，因而城市基础设施领域的制度创新往往初期迅速而后期迟缓。在这种情况下，社会资金显然缺乏进入城市基础设施领域的动力。
　　在建设上，地方政府虽然深知通过竞争可以降低成本并提高效率，也大力提倡建设的市场化，但是由于要考虑到大量国有建设单位（它们实际上是与地方政府密切相关的利益集团）的利益，地方政府又不希望通过市场、通过竞争进行招标建设，往往倾向于将城市基础设施项目直接交给相关建设单位，即使履行招标程序，“围标”、“串标”和“虚假招标”的现象也屡见不鲜。
　　在经营上，一些具有直接收益的城市基础设施（如桥梁、医疗卫生设施）建设资金的主要来源是税收，但建成后地方政府对这类基础设施的使用依然严格控制，通过特许经营的方式将经营权授予相关利益集团，实现垄断经营，获取高额利润。对于一些经营性城市基础设施，贷款还清后仍然维持高额收费，因为对它们的垄断经营已经成为地方政府预算外资金的重要来源。
　　在管理上，为了实现自身利益目标，地方政府往往沿用计划经济的模式（否则地方政府的很多部门将失去存在的价值）对项目进行管理，即使项目实际情况发生变化、少量经费追加或调整也都必须经过计划和审批的程序。在地方政府的直接干预下，很多项目在论证不充分、资金不足、没有成本核算的情况下盲目开工，因而变更设计、建设规模扩大的情况也就层出不穷。
　　此外，由于城市基础设施建设直接关系到地方官员的“政绩”，于是体现官员自身目标就成为城市基础设施建设的一个重要“职能”，而市场条件下真正的市场主体不可能完全按照政府官员的意志行事，因此以市场、竞争、效率为目标的制度创新和实际排斥市场就成为城市基础设施领域中的一对必然矛盾。
　　四、地方政府“行为悖论”的消极影响
　　地方政府对城市基础设施领域的过分干预和片面市场化行为会降低制度创新的效果和效率，从而影响城市基础设施领域的长期持续发展和社会收益最大化的实现。一方面，城市基础设施“收益”的集中性和“费用”负担的分散性，必然形成支持地方政府进行干预的利益集团，它们的利益追求成为政府权力和地方政府开支不断增长的外在拉动力。另一方面，一些地方政府官员追逐权力和个人效用的倾向构成了政府权力、机构和开支不断扩大的内在推动力。在这两种力量的共同作用下，以政府行为代替市场机制的消极作用就不可避免[4]。
　　1.可能背离公共利益目标。在基础设施投资、建设、经营和管理的过程中追求自身利益最大化的倾向，有可能使得地方政府官员选择能为自己或部门带来更大收益的决策，从而影响公共利益。对基础设施领域的垄断，使地方政府能够通过提高基础设施的服务价格（地方政府税收和行政事业性收费）和降低服务质量变相谋取更多的利益。由于无法用“退出”的方式对抗垄断，这使得地方政府以垄断高价维持自己的超额利润或隐盖自己的亏损成为可能，而且这种服务的价格远远超出了社会应支付的成本。
　　2.会降低公共资源的配置效率。福利经济学认为，充分的竞争是实现资源配置效率的重要保障。在城市基础设施领域市场化的大趋势下，地方政府的直接干预会直接导致静态效率和动态效率损失。与竞争性经营相比，地方政府的垄断和干预使城市基础设施领域缺乏技术进步、改善经营和提高效率的动力，许多以保护市场和竞争为名展开的对城市基础设施投资、建设、经营的管制实质上是妨碍自由、遏制竞争的行为。地方政府的行政行为缺乏竞争，投资没有严格的成本约束，决策的随意性和浪费较大，不计成本的行为不断发生，这些都严重影响了资源的配置效率。地方政府从局部利益出发导致的基础设施超量供给也会使城市基础设施出现局部过剩，形成公共资源的浪费。
　　3.会影响社会福利最大化。任何对消费者、生产者以及它们之间交易的强制，都会妨碍社会福利最大化的实现。地方政府对城市基础设施领域无论采取何种形式的垄断和干预，都会增加开放市场与引入竞争的成本和难度，有损社会公平。谁获得了管制的建设和经营权，谁就能获得垄断地位，垄断的加强必然导致社会福利的丧失，在这种情况下，政府实施干预和垄断的过程实际上就是广大人民群众消费者剩余减少和福利损失的过程。
　　五、简要结论
　　
　　城市基础设施领域制度创新过程中的“行为悖论”是地方政府利益冲突的真实反映。认识 “行为悖论”，有助于我们正确理解地方政府在制度创新中的作用，规范政府行为，寻求一个在城市基础设施领域社会利益和公共利益的“次优”化解决方案，从而巩固城市基础设施领域相关制度变迁的成果。