韩国的广域圈开发模式探析

　　韩国实行中央政府、道和郡三级行政管理体制，设有16个道级行政区，包括9个道、6个广域市（釜山市、大丘市、仁川市、光州市、大田市、蔚山市）和1个特别市（汉城市）；设有253个郡级行政区，包括91郡、72市、90区。韩国是一个高度城市化的发达国家，其城市化率达81.9%。根据人口规模和行政权限的不同，韩国现有的79个城市可分为三类：一是“一般城市”，人口规模在5万人以上，拥有相当于郡政府的行政权限；二是“广域市”，人口规模超过100万人，由中央政府直接管辖，拥有相当于道政府的行政权限；三是首都汉城市，人口规模近1000万人，称之为“特别市”，行政上直属国务总理，拥有比道政府更特殊的行政权限。

　　韩国仅用了不到30年的时间，在上世纪80年代就实现了从农业国向工业国的转型。进入90年代后，韩国以实现国土均衡发展为目标，把发展的重点向落后地区倾斜，积极推行广域圈开发战略。广域圈开发战略的实施极大地改善了韩国的国土空间结构，促进了社会经济的快速发展。

　　一、广域圈开发模式的形成、内涵及实施现状

　　韩国的国土空间结构极不均衡，首都圈（包括汉城特别市、仁川广域市以及京畿道内的25市8郡）面积仅占韩国国土面积的11.8%，却集中了韩国近一半的人口和产业，以致落后地区的单个城市在稳定与吸纳资金、技术、人才等方面难以和首都圈相竞争，更难以积累起独立自主发展的基础。为了缓解人口、产业过度集中于首都圈，促进落后地区开发，韩国政府在1992年制定《第三次国土综合开发规划（1992－2001）》，首次提出了“大城市广域管理”的战略构想，1994年通过的《地域均衡开发及中小企业育成法》将其正式确定为“广域圈开发战略”。

　　所谓“广域圈开发战略”，是指以城市群理念为指导，通过国土规划，将在职能上具有联系的城市及其周围地区整合为一个空间单元（即“广域圈”），实施以提高区域竞争力为核心的整体开发，推动落后地区的发展，最终形成大规模的、相互密切联系的、具有国际和国内竞争力的城市群。广域圈开发模式的宗旨主要有：一是利用地域内不同空间单元之间职能上的互补，提高投资效率，获得开发提升效益；二是促进形成较大的人口规模，建设大型、优质、高效运行的生产、生活设施，增强圈域对人口、产业的吸引力；三是依托人口、产业规模，利用国际机场、港口等国际交流设施，直接参与国际间的竞争与合作，促进落后地区的快速发展。

　　所谓“广域圈”，并不是一种随社会经济的发展而形成的区域性空间结构形态，而是一种规划开发的计划区域，是由政府通过行政程序设定的一种区域类型。“广域圈”的空间范围包括两种类型：一类是由广域市及其周围地区、产业地带及其腹地组合而成的区域；另一类是由多个中心城市相邻聚合而成的区域。一般而言，“广域圈”的设置必备两个条件：拥有承担中心职能的一个或多个城市，具有一定的开发潜力；城市之间、城市与周边地区之间具有初始的职能联系和产业联系，具有网络开发的可能。

　　自1994年开始实施广域圈开发战略以来，韩国政府在90年代已先后设定了八大广域圈：釜山－庆南圈、牙山湾圈、群山－长项圈、大丘－蒲项圈、大田－清州圈、光州－木浦圈、光阳湾圈和江原东海岸圈。根据《第四次国土综合规划（2000－2020）》，韩国政府在这一规划期内将追加中部内陆圈、济州岛广域圈两大广域圈。上述十大广域圈依据其区位、职能特征可分为大城市中心型、新产业地带中心型和旅游资源中心型三种类型（见表1）。大城市中心型广域圈以广域市为中心，具有较大的人口规模（一般在200万人以上）和空间规模（大多在5000平方公里以上），具备发展成为主导区域发展中心地的潜力。新产业地带中心型广域圈以大规模产业地带为中心，内含4－5个“一般城市”，人口规模在100万以上，空间规模在3000平方公里以上，具备发展成为国际性生产与贸易中心地的潜力。旅游资源中心型广域圈以旅游目的地为中心
，人口规模一般不大，但地域面积广阔，旅游资源禀赋丰厚，具备发展旅游产业的巨大潜力。

　　二、广域圈开发模式的战略重点

　　在韩国广域圈开发战略的实施过程中，其开发的战略重点主要体现在：

　　1. 广域圈职能集中化与产业差异化

　　广域圈开发旨在通过培育特定区域职能、特定产业的规模经济以提高区域的竞争力。各广域圈均重点选择发展一个或几个较为具体的专门化区域职能，实行集中化发展战略。为了规避广域圈之间的恶性竞争，各广域圈的产业均采用差异化发展战略。韩国政府通过国土综合开发规划这一制度安排规定了各广域圈的重点职能和重点产业。

　　广域圈的区域职能一般定位于国际制造中心、贸易中心或物流中心。对广域圈这类相对落后但又具有发展潜力的区域而言，这些职能定位既兼顾到了开发的可行性与前瞻性，也充分重视了发挥广域圈域的地理区位优势，发展与周边国家和地区的交流与合作。韩国政府还具体界定了各广域圈职能的覆盖范围，广域圈的职能覆盖范围一般是以广域圈的地理位置为中心，根据适度的辐射半径来界定。其中，沿西海岸的广域圈职能主要覆盖中国沿海地区；沿东海岸的广域圈职能主要覆盖东北亚地区；内陆的广域圈职能主要覆盖朝鲜半岛地区。

　　广域圈的产业定位一般是以新兴产业、高科技产业为主，如信息通讯、生物遗传工程、旅游产业等。在传统工业较为发达的广域圈，如釜山－庆南圈、大丘－蒲项圈，也强调传统工业与尖端技术的结合，促进广域圈既有产业技术含量的提升。

　　2.“产业首都化”和“专门城市职能化”

　　“广域市”、“一般城市”和“产业地带”是广域圈的增长极，其职能、产业的开发是广域圈开发的重点内容。在实现工业化的过程中，韩国遵循中心城市－卫星城的网络开发模式，注重建设区域性中心城市和产业地带体系，这种开发模式将区域的中心职能集中于一个区域性大城市，分离其生产功能、居住功能，建设成专门化的城市和产业地带，形成有竞争力的大规模生产基地。进入90年代后，经济全球化使得现代竞争特别是高精尖端产品领域的竞争由生产环节向研发、物流等环节延伸，并依赖于这些环节的聚合，功能单一的大规模生产中心已不足以形成强势的国际竞争力。中心职能向区域性大城市的集中在一定程度上牵制了区域性大城市中枢职能的发展，也加重了地方交通网络、通信设施等基础设施的负担，制约了区域整体竞争力的提高。鉴于此，在城市和产业地带的职能、产业开发上，韩国广域圈开发强调“产业首都化”和“专门城市职能化”。所谓“产业首都化”是指强化广域市的中枢管理、情报、高等教育、研究开发等技术创新职能，把广域市建设成为领导特定产业在圈域发展的区域性大城市。所谓“专门城市职能化”是指建设职能完善的专门城市和产业地带，即在“一般城市”和产业地带的建设中，围绕某一专业领域，布局和发展生产、流通、政府管理、教育、研究、居住等多种部门和支援设施，形成多功能复合的、有竞争力的城市和产业地带。

　　3.广域交通体系网络化和国际交流设施现代化

　　广域圈开发强调发展城市和产业地带的专业化经济。广域圈是由在职能、产业上互补的空间单元构成的复杂系统，其运行必须以圈域内方便迅捷的广域交通体系为基础，并由此推动各空间单元专业化经济的深化和彼此经济联系的增强，促进圈域整体竞争力的成长。尽管韩国十分重视交通建设，但其交通建设仍存在严重的结构问题，国家主干交通网络比较通达，区域性交通（地区级公路和地区级以下公路）建设却相当滞后。交通设施的区域分布也极不均衡，首都圈及汉城－釜山沿线地带路网发达，交通体系完善；落后的广域圈待开发区域路网稀疏，交通体系不完整。为促进广域圈内广域交通体系建设，韩国政府出台了两项针对性措施：一是将城市迂回线、城市环线、腹地公路、干线公路支线等“准国道”和连接城市、港口、机场、产业地带、旅游目的地交通线的建设纳入国家计划，并由国家财政承担其建设费用；二是加强政府对中央、道、郡交通建设的协调，促进交通体系网络化发展。

　　韩国政府在广域圈开发中也极其重视扩充国际机场、港口等现代化国际交流设施，以充分发挥韩国的地理区位优势，促进广域圈外向型职能的完善与升级。在国际交流设施建设中，韩国政府又以港口建设为重点，编制了十大重要港口的建设规划。在广域圈国际机场建设方面，韩国政府已基本完成了釜山、济州两个国际机场的建设。这些现代化国际交流设施的建设和完善，有助于扭转广域圈区域依赖首都圈进行国际交流的局面，改善广域圈的区位条件，降低广域圈的国际交流成本，促进广域圈全球竞争力的提高。

　　三、广域圈开发模式的战略意义

　　广域圈开发是一项长期性、全局性的大工程，对促进韩国社会经济的发展和国土空间结构的优化具有深远的战略意义。

　　1.促进国土空间均衡发展

　　实现国土空间均衡发展是现代国家政府的重要目标之一，广域圈开发对韩国国土空间的均衡发展具有重要的促进作用。1994年釜山－庆南圈和牙山湾圈开发的启动，尽管并未打破首都圈一区独大的国土空间结构格局，但在一定程度上有效地缓解了人口、产业向首都圈的过度集中，促进了首都圈外有竞争力区域的成长。十大广域圈基本覆盖了首都圈外的国土空间，构建起了分散均匀、多核的国土空间开发结构。随着十大广域圈的成长，韩国最终将形成多中心的国土空间结构，并建立起国土空间结构随社会经济发展内生演化的机制，从而实现国土空间的均衡发展。

　　广域圈区域也存在着人口、产业向“广域市”、“一般城市”过于集中的问题，广域圈内部的均衡发展也尤显重要。如从人口集中情况来看，光州广域市面积仅占光州－木浦圈土地面积的10%，却集中了圈域人口的61.36%；丽水与顺天两个“一般城市”面积仅占光阳湾圈土地面积的26.6%，却集中了圈域人口的47%。因此，广域圈开发模式对促进广域圈内部空间的均衡发展也具有积极的促进作用。这种促进作用突出地表现在：一是广域圈开发采取分阶段的方式，有助于促进政府集中力量，对多极核的广域圈区域内部数个城市与产业地带实施同步开发；二是广域圈开发以建设网络城市群为目标，强调广域市中心职能的分散与专门城市的职能化，有助于缓解人口、产业向区域性大城市的过度集中。

　　2.促进国家经济发展

　　广域圈开发是长期性的大规模开发工程，它以先导性的大规模基础设施建设和广域服务供给体系建设为重要内容，这些项目建设不仅能有效地带动相关产业的投资，刺激国家经济的发展，而且还能显著地改善广域圈的人居环境和产业发展环境，增强广域圈区域对民间资本和外资的吸引力，促进广域圈区域产业发展，奠定广域圈区域与国家经济持续发展的产业基础。韩国政府在上个世纪末的亚洲金融危机期间，适时启动六大广域圈开发的举措，正是广域圈开发促进国家经济发展的成功运用。

　　3.促进国家竞争力成长

　　广域圈开发模式对国家竞争力的成长具有积极的促进作用，主要表现在三个方面：第一，广域圈开发规划是在国土范围内对既有优势区的跨行政区整合，这一整合不仅有利于促进既有国家竞争力的提升，也有利于各区域竞争力的进一步成长。第二，广域圈开发以培育区域竞争力为核心，对首都圈竞争力的成长有积极的促进作用。广域圈竞争力的提高有利于增强广域圈区域接受首都圈溢出的人口与产业的能力，有效地分散首都圈的人口与产业，促进首都圈产业结构的调整与升级。广域圈竞争力的提高还有利于促进国内区域间的竞争，增强首都圈的危机意识，促进首都圈的持续发展。第三，广域圈以新兴产业、高技术产业为发展方向，强调以高新技术嫁接改造传统产业，有利于促进建立在化工、机械制造等传统领域上的国家竞争力的高级化。

　　四、广域圈开发模式存在的缺陷

　　近十年来，韩国广域圈开发战略的实施有效地促进了韩国社会经济的发展和国土空间结构的优化，但也存在一些缺陷，主要表现在以下两个方面：

　　1.广域圈开发缺乏中央政府和地方政府联合促进的制度安排

　　韩国的广域圈一般都涉及到两个道级行政区，有的道、市还被纳入到两个不同的广域圈。如全罗南道的木浦市和丽水市被分别纳入进了光州－木浦圈和光阳湾圈；论山市市域面积只有554平方公里，却被分划到大田－清州圈和群山－长项圈中。在广域圈开发实践中，由于缺乏由中央政府和地方政府联合组成的协调促进机构，没有形成健全的利益分配机制与纠纷处理机制，导致广域圈与行政区之间、行政区之间、行政区与中央政府之间的不协调等矛盾冲突比较突出。

　　2.广域圈开发战略规划与国土综合开发规划间缺乏协调

　　开发轴——广域圈、首都圈——开发促进地区构成了国土综合开发规划中的宏观开发层次规划体系。作为整体国土综合开发规划的重要组成部分和重要开发层次，“广域圈开发战略”在国土综合开发规划中应占有重要的位置，各个开发层次规划应协调一致。《第四次国土综合规划（2000－2020）》中引入了“开发轴”理念，开发轴规划以沿岸国土开发轴和东西内陆发展轴为框架，是开放型的国土发展规划。但规划中的“开发轴”描述名称采用的是城市名称，而没有采用广域圈名称作替代。与“广域圈开发战略”相关联的“开发促进地区”理念是在《地域均衡开发及中小企业育成法》中作为落后地区开发制度引入，韩国政府确定的“开发促进地区”现有31个，但这一开发层次在《第四次国土综合规划（2000－2020）》中并未明确引入，“开发促进地区”的规划及实施目前还仅停留在行政运行层面，未被正式纳入到国土综合开发规划体系中。“开发轴规划”、“广域圈开发规划”、“开发促进地区规划”三大层次的开发规划在国土综合开发规划中缺乏有机的整合协调。

　　（作者单位：武汉大学商学院，武汉大学区域发展与规划研究中心）