德国和瑞典城市公用事业改革考察报告

　　城市公用事业一般是指城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理以及公共交通等行业。从广义的角度讲，还包括城市基础设施、市政工程等。长期以来，我国城市公用事业与电力、电信、民航、铁路、邮政等行业一道，一直被列入垄断行业。这既因为其具有较高的自然垄断属性，更因为其存在着不必要的行政垄断。上世纪90年代中期以来，我国城市公用事业市场化改革步伐不断加快，进入新世纪，全国许多城市更掀起了城市公用事业“民营化”和“放松管制”的热潮。这不仅是对政企不分、垄断经营、效率低下、亏损严重的传统体制的合理校正，也是应对城市化加速发展带来的消费需求升级的基本选择，还有着國家大力发展非公有制经济的宏观政策背景。然而，城市公用事业市场化改革在我国毕竟是个新课题，采取什么样的市场化模式，市场化以后如何有效监管，如何处理企业利益和公共利益的关系等，都需要我们进一步探索和研究。

　　带着这样的问题，2004年10月6-20日，国家发改委经济体制综合改革司组团对德国、瑞典的城市公用事业市场化改革进行了考察。考察总体印象是：两国城市公用事业市场化改革的主要目标是促进竞争、提高效率、增进福利，主要措施是理顺政企关系、打破垄断；改革自上世纪90年代开始加速，但仍处于渐进过程中，各方面对改革措施和效果的认识评价不一；虽然我国与两国的国情不同，但其经验值得借鉴。

　　一、德国、瑞典城市公用事业市场化改革的进展与面临的问题

　　(一)改革的背景与进程。

　　传统意义上讲，欧洲各国一直把提供城市公用事业服务视为政府的重要职责，早在古罗马时代庞贝古城的废墟上就可以看到当时颇具规模的城市广场和市政管道。在具有浓厚福利色彩的现代欧洲国家，中央和地方政府更是直接兴办了大量公用事业，公共服务部门的支出比重一直很高，时至今日，德国、瑞典的不少城市公用事业仍然是地方政府公有公营。毫无疑问，欧洲一些传统公用事业的官僚作风以及不顾成本收益的低效率倾向，一点也不在我国传统国有企业和公用事业之左。因此，早在上世纪30年代，德国就开始了旨在促进竞争的公用事业改革。但直到上世纪70年代，随着世界性的放松政府管制潮流的兴起，为提高效率和缓解政府财政压力，欧洲的城市公用事业市场化改革才有了实质性进展。最典型的是撒切尔夫人执政期间，对英国不同行业的公共事业进行了大刀阔斧的私有化改革。到上世纪90年代，随着欧盟经济一体化进程的加快，在日益加大的互相开放市场的压力面前，加上要降低公用事业运营成本的动力，德国和北欧国家的城市公用事业市场化改革才进入加速阶段，但总体而言，其私有化比重并不高。

　　案例一：德国的电力自由化进程加快。1996年欧盟要求各成员国开始电力自由化，并规定了到2007年100%自由化的目标。为此，德国开始了“厂网分开”的改革，并于2000年6月建立了莱比锡电力交易所，促进发电企业竞价上网，2002年，该交易所与位于法兰克福的欧洲电力交易所实现联网，以促进更大范围的竞价上网。

　　案例二：瑞典公用事业改革领域不断扩大。1988年，瑞典对铁路进行纵向拆分，分别成立网络(即路轨)公司和运输(即货运和客运)公司；1989年开放公路长途运输市场；1992年开放国内民航运输市场；1993年开始电信体制和邮政体制改革；1996年开始电力改革，将发电和配售环节向市场开放；2000年，开始天然气改革。

　　案例三：德国城市公用事业仍以社区公有为主导。到目前，按所有权和市场份额划分，德国城市公用事业市场分布状况是：(1)供电：完全由市政府(或社区)所有的588家，占43%的市场份额，国家(国有法人股)所有的超过100家，完全私有化的仅5家。(2)供气：完全由市政府所有的556家，占70%的市场份额，国家所有的约50家。(3)供热：完全由市政府所有的492家，占72%的市场份额。(4)供水及污水处理：完全由市政府所有的693家，占51%的市场份额。(5)垃圾处理：完全由市政府所有的243家，市场份额接近50%，完全私有的约1000家。(6)城市交通：完全由市政府所有的超过200家，国家所有的约10家，完全私有的约120家。

　　案例四：瑞典水务部门私有化比例不高。据瑞典财政部介绍，该国大部分供水和污水处理企业仍属于政府所有，其中规模较大的有40家：25家完全属于当地政府，8家由地方政府联合所有，跨区域经营，只有7家由政府和私营资本合营。其中，最大的水务公司——斯德哥尔摩水务公司(STOCKHOLM VATTEN AB)全部股权均为公有。

　　(二)改革模式的多样化。

　　由于历史和现实的原因，欧洲国家推进公用事业市场化改革采取了多样化的模式。

　　案例一：实现政企分开。即将公用事业部门从市政府分离出来，按私法(《公司法》)组建公司，实行自负盈亏。德国柏林水务公司有着120多年的历史，是德国最大的从事供水和污水处理的专业公司，期间因东、西德分裂而分为“东柏林”和“西柏林”水务公司。1992年德国统一后两家公司重新合并，组成新的柏林水务公司，由市政府直接管理。1994年，政府决定将其改制为企业，同时授权其从事多元化、国际化经营。与此类似，汉堡市政府将污水处理部门先改制为污水处理公司，再由公司向银行贷款6000万马克买断政股权，职工脱离公务员序列，即算完成改制。

　　案例二：出售公有股权。不来梅市政公司(SWB)原是一家市政府所有的企业。1999年，市政府将SWB49%的股权出售给下萨克森州政府所有的一家按私法运营的州属企业(EWE AC)，另51%出售给一家荷兰公司(DEUSTSCHE ES—SENT CmbH)。市政府认为，政府不再拥有公司股权了，即实现了私有化。

　　案例三：特许权招标。不来梅市垃圾处理过去一直是由政府部门直接负责，成本高、效率低。1998年市政府向全欧洲招标，并与中标公司签订了20年特许经营协议。从运营效果看，不仅环境得到有效保护，而且从业人员全部得到安置，社区居民满意、公司也有盈利。汉堡市政府也通过类似方式实现了供气部门的市场化。

　　案例四：公共服务外包。不来梅市将过去一直由政府部门直接负责的全部污水处理、城市绿化、建筑物维修业务，以及大部分道路、公交轨道维护工程外包给私营企业实施。

　　(三)改革的渐进发展。

　　德国许多城市的公用事业改革没有采取一次性私有化的方式，而是根据社区民意和职工意愿分步推进，以确保职工权益和公共服务的质量。

　　案例一：“先委托、后出售”。不来梅公共交通部门原来是市政府的独资企业，因运营成本高，每年亏损8300万欧元，需市政府补贴。政府出售公司股权的动议遭到市民和工会的强烈反对后，决定分两步实施改革：第一步，在不发生经营性裁员和保证员工工资的前提下，将公交公司委托给企业自主经营，到2010年将补贴降低到4300万欧元；第二步，如果到2013年仍实现不了这个目标，就向社会实行公开招标，出售企业全部股权。目前，各方已就此达成共识。与此类似，汉堡市政府早在5年前就将垃圾处理部门转制为企业，并委托企业经营，但也准备在企业经营不善时，通过招标出售企业股权。

　　案例二：“先转企、后让股”。1994年柏林水务公司即已从政府中分离改制为企业，但直到1999年，柏林市政府才决定将公司49.9%的产权私有化，通过公开招标的方式选择了投资者。政府和私人投资者按出资比例分配董事。为提高效率，政府决定由私营投资者提名董事长，接管企业管理。而在监事会里，来自政府和工会的成员比例则高于私营投资者成员，形成了相互制衡的公司治理结构。

　　案例三：分步出售股权。汉堡电力公司(HE聊有着110年的历史，过去属于汉堡市政府所有，政府从1994年开始，分三次出售了25%、25%和50%的公司股权，这些股权最后又分别转让给了瑞典的一家国有电力公司(VATTEN—FALL)，成为其全资子公司。

　　案例四：对转轨企业采取特殊的财务政策。在柏林水务公司和汉诺威USTRA交通运输公司的改革中，政府都没有在合同中设定刚性的财务赢利或减亏指标。但对减少亏损给予适当奖励。汉堡污水处理部门改制后，尽管已按《公司法》运营，但政府也不要求其缴税，而只是自负盈亏。

　　案例五：不允许企业发生经营性裁员。无论是出售部分股权的柏林水务公司，还是整体转让的不来梅市政公司，政府都要求在一定期限内(如前者是15年)，不得发生经营性裁员。应对这种形势，不来梅市政公司电力子公司发起了员工建议活动，员工提出的2100条意见有20%得到实施，极大提高了员工积极性；同时，该公司设计了多套稳步消化冗员的方案，特别是加强员工的再培训，帮助其转岗或另谋职业，从2000年初到2004年底(预计)，公司员工从657人将减少到461人，实现了平稳过渡，公司因此在《人力资源管理》杂志获奖。

　　(四)私有化不是惟一选择。

　　德国和瑞典的垄断行业和公用事业改革的重点是放开市场、促进竞争、改善管理，而不是私有化。德国经济与劳动部官员称，推动私有化不是目的，改革是要让客户有更多选择，并使服务价格更具竞争性。瑞典竞争署负责人在谈到瑞典垄断行业中国有比例较高的问题时说，“我们看重的不是私有化，而是竞争，如果是仅仅转变了企业的属性，竞争度没有提高，那是无意义的”；“衡量改革成功与否，应当是看改革后是否比改革前进步了，如果引进竞争后，消费者面临更多选择，新企业进入后促进了企业的优胜劣汰，则国家整体竞争力增强了，改革就是成功的”。在谈到瑞典电信部门的改革时，他说，“电信改革主要致力于从没有规则的垄断向有规则的竞争转变”。

　　案例一：瑞典最大的发电公司VA9TEN—FALL集团公司仍为国有公司。VATTENFALL集团公司在瑞典电力生产中占50%的市场份额，在北欧占20%，是瑞典第一大电力生产商，其经营已经国际化(如：收购了汉堡电力公司HE聊。据HEW负责人介绍，VAn，ENFALL欧洲公司在德国能源市场排名第三。但时至今日，该公司仍为瑞典政府全资国有公司。瑞典竞争署虽有意将其拆分，但也担心拆分后国有资本收益和规模效益可能下降。

　　案例二：德国政府对私营资本进入公用事业领域有所限制。如，德国政府规定污水处理量的私有化份额不得超过49.9%；又如，汉诺威US-TRA交通运输公司曾拟与私营资本合资设立城市轻轨公司，但没有得到政府批准，后来只能与国有的德国铁路公司合作。

　　案例三：国家应该垄断自然垄断行业或环节。瑞典竞争署负责人表示，如果必须存在自然垄断，与其让私人垄断，不如让国家垄断。实际上瑞典电信、电力、铁路、邮政等改革均体现了这一指导思想。

　　(五)加强政府监管。

　　德国、瑞典政府官员都表示，公用事业的私有化和市场化关系政府、社区、所有居民的切身利益，需要政府依据法律严格监管。

　　案例一：加快立法进程，完善监管机制。欧盟为推进垄断行业改革制定了一系列法律法规，规定基础设施市场开放的原则，并针对不同行业提出了开放市场的时间表。德国政府于2003年2月出台公司治理方针，规范公司治理机制和竞争行为。瑞典议会制定了《反垄断法》(1993年)、《竞争法》，从各个方面禁止或限制垄断行为，促进竞争。德国经济与劳动部的官员认为，建立有效的监管机制，具体可采取控制所有权比例、设定法定准入条件、调控网络和管道、合同约定、强化监事会职能等办法。

　　案例二：加强合同与价格监管。1999年，柏林市政府出售柏林水务公司49.9%的股权时，曾规定了六项目标：一是保障供应，二是提高环保标准，三是降低水价，四是提高生产力和效率，五是引入现代化管理机制，六是确保公司可持续发展。瑞典斯德哥尔摩政府规定，水务公司为非营利机构。当2003年公司盈余较多时，政府决定水价下调3.6%。

　　案例三：设立独立的监管机构。德国政府建立了向政府直接负责的跨部门的联邦卡特尔局等独立机构，专门负责反垄断，该局自成立以来对相关公司的行政性罚款已高达6.6亿欧元。瑞典也专门成立了独立于各部的竞争署，专司促进私营或公共部门的有效竞争。该署的主要任务：一是执行欧盟和本国促进竞争的法律法规，包括查处垄断行为；二是对法律法规实施情况进行研究，并提出修改建议；三是宣传促进竞争的改革信息；四是组织研究垄断行业包括公用事业的改革。

　　(六)对改革成效的评价。

　　德国、瑞典两国公用事业改革尽管已经推行多年，但对其改革效果评价不一。一般来说，改制后的企业对机制转变和效益提高的自我评价较高，而公众与政府对此评价并不理想。主要差异一是体现在价格上，二是体现在私有化领域上。

　　案例一：瑞典公用事业改革导致价格上涨引发的争议。2004年以来，瑞典政府对公用事业改革成功与否出现很大争论，因为除电信外，出租车、电力、铁路运输、邮政等行业改革后的服务价格均有不同程度的上涨。对此，一种观点认为，虽然价格上涨，但促进了竞争，改善了服务，且价格上涨是多种因素造成的，如：政府加税(如加征收能源税)、气候变化(如干旱而导致水电成本提高)以及改革前价格指数失真等；加之培育市场环境也需要相应增加成本(如选择新的售电商需更换电表)，这就导致改革初期竞争不充分，难以降低价格。另一种观点认为，价格上涨了导致公众利益受损，必然削弱改革动力。

　　案例二：对私有化领域存在争议。在德国、瑞典无论政府内部、学术界，还是公众都对哪些公用事业需要政府控制，哪些可以私有化进行了充分讨论。以行业划分，目前，对电力市场的开放已形成共识；对邮政、铁路、电信、公交(包括轻轨火车、地铁)、水务等行业的开放则存在争议。按环节划分，各方面对自然垄断环节如何开放争议最多，很多人认为要在引入竞争的同时，又不过多地降低资源使用效率是一个难题。如对自来水行业：管网是惟一的，不可能建几套管网；水厂投资很大，也不可能建很多水厂。此外，德国经济与劳动部的官员认为，对给排水的私有化没有找到很好的解决办法。水务公司私有化后不仅水价上涨，而且管道老化失修，难以可持续发展。

　　二、借鉴德国、瑞典经验，积极稳妥地推进我国城市公用事业市场化改革

　　国际经验显示，人均GDP从1000美元向3000美元迈进，将是工业化、城镇化加速发展的时期，将是对城市公用事业需求日益增长的时期。要满足这一需求，必须加快推进城市公用事业市场化改革。上世纪90年代发轫的我国城市公用事业市场化改革，自2003年以来进入加速阶段。由于我国特殊的国情，这种“加速”与其他国家相比，又有着不同的特点：

　　(1)我国传统公用事业长期以来由政府包办，改革将首先针对国有体制，这就不难理解为什么我国公用事业市场化改革多以“民营化”为特征。

　　(2)我国传统公用事业自然垄断与行政性垄断并存，改革将首先针对行政性垄断，也就是说，对城市公用事业进行横向拆分与纵向拆分的任务将同等重要。

　　(3)我国传统公用事业多以事业单位这一非政府、非企业的组织形式存在，并同时承担着政府行政管理、公共事业发展、公益服务的职能，改革将首先针对政事不分、事企不分，这就决定了我国城市公用事业体制转轨的成本和复杂程度将比国有企业更高。

　　(4)我国加入世界贸易组织的过渡期即将结束，公用事业改革必将与公用事业对外开放相伴随。换言之，国际资本进入我国城市公用事业这个“资本市场的宠儿”的步伐正在加快。

　　1.始终注意尊重市场规律、妥善处理政府与市场的关系，是城市公用事业改革成功与否的关键。这是考察给我们留下的最重要的启示。我国当前的城市公用事业改革热潮中，要防止和避免“一刀切”、“运动式”的改革倾向。特别要处理好以下问题：

　　(1)防止政府公共服务职能的弱化。城市公用事业带有明显的外部性即社会公益性，如何提供良好的公用基础设施服务是政府发挥公共服务职能的重要内涵。随着中国社会经济发展和城市化水平的提高，政府的公共服务职能只能加强、不能削弱。当前，我们既要加快改革公共服务提供方式和管理方式，逐步建立和完善适应市场经济条件的、有效的公用事业运营方式和监管体制，也要防止地方政府通过“改革”甩包袱，将本应由政府承担的公共服务职能丢给企业或市场。

　　(2)防止笼统地将民营化作为改革的目的。城市公用事业具有一定的自然垄断性和显著的规模经济性特征。虽然城市公用事业改革往往与引入民营资本相伴随，但不能笼统地把“民营化”和“放松管制”作为改革的主要目标，而要把是否促进竞争和提供良好公共服务作为改革的评价标准。在具体操作中应按照“两个毫不动摇”的原则，既大胆鼓励民营资本进入，也不必刻意强调国有资本退出；既要打破国有垄断，也要防止新的民营垄断。

　　(3)防止国有股权转让“私相授受”。德国、瑞典在推进公有事业改革中，无论是整体出售还是部分出售，无不采取了规范的公开招标的方式。同时，我们所考察的有关企业，即使是改革后，也没有经营管理层或员工持股的情况。其重要原因在于，城市公用事业具有自然垄断属性，企业所垄断的实际上是一种权力，其总价值要远高于其账面价值。在推进我国城市公用事业的改革中，必须把实行公开招标作为一条重要原则，并确保资产评估的真实性和招标过程的规范化，防止国有股权“私相授受”。同时，应强调国有垄断企业不得进行员工持股，有关部门应清理并惩处各种以激励员工为名的“化大公为小公”以及化公为私行为。

　　2.区分政企职责，坚定不移地推进城市公用事业改制转企。德国、瑞典对公用事业改革无论采取了何种模式，即使对改革后的部分国有企业，也都合理界定了政府与企业的边界，这就使得两国公用事业中的所有制问题没有像我国这样突出。事实证明，公用事业由政府经营转向企业经营后，政府作为出资人按股权比例对企业派出董事会、监事会成员，行使相应权利和义务，改变了过去政府对公用事业“只投入、不计收益，只建设、不善经营”的局面。最典型的例证是，不来梅市政按公司制改革后，提高经营效率，夯实核心业务，制定了力争成为德国北部最强的能源和水务公司的发展目标。改制后3年公司已开始盈利并不断增长，显示出具有较强的竞争力。有鉴于此，我国城市公用事业改制转企关键要把握几点：

　　(1)将生产性、经营性和作业性事业单位进行企业化改制，使其成为独立的市场主体，将其承担的市场管理和监督等行政职能全部划归政府管理部门。

　　(2)加快政府部门与直接经营管理的市政公用事业(企业)的彻底脱钩，政府管理部门从直接经营管理市政公用事业，转为创造竞争条件、管理经营秩序、营造市场环境。

　　(3)鼓励多种模式，推进公用事业改制。要根据实际情况，审慎掌握国有产权结构调整的尺度，灵活采取整体改制、引资改制、切块改制、国有股出让等方式，通过租赁、委托经营、股份合作或出让经营权等多种方式引入社会资本。要采取不同形式规范推进公用事业民营化，如BOT模式、特许经营模式、合资模式、管理合同模式、直接购并模式、纯民营模式、TOT(转让一经营一转让)、PPP(Private Public Partnership)模式等。

　　(4)改变建设项目管理模式，以国有资本投资为主的城市市政公用项目，要全面实行建设项目代建制，改变政府直接管理的模式。

　　3.加强城市公用事业市场化改革的总体指导和统筹协调格外重要。受传统计划经济体制影响，我国城市公用事业管理部门较多：

　　(1)从行业管理或市场监管的角度看，建设、水利、电力(监管)、国土、交通、铁路、信息产业、广播影视、邮政、环保等部门均负有职责，目前已经实施的改革举措往往涉及单一部门、部分环节，缺乏综合配套和有机协调。即使只从发展考虑，也存在着缺乏统一规划的弊端，最典型的是城市“开膛破肚”现象层出不穷；另一个突出的例证是，随着我国城市化进程的加快，兴办城市和城际轨道交通已是大势所趋，但由于铁路、交通部门缺乏统一协调，往往斥巨资建了一座跨江公路大桥，不久又要花费更大资本在附近建一座铁路桥，造成资源严重浪费。

　　(2)从投资、建设、运营等环节看，又涉及发展改革、财政、金融、税收等部门。

　　(3)从利益关联主体看，涉及各级政府、企业和公众的多方利益，加上城市公用事业改革起步晚，国有存量资产多，政府和群众对改革的关注度高。

　　因此，推进城市公用事业市场化改革，需要统一认识、系统规划、整体协调、分步实施、逐步完善、不断深化，也就是说，应该明确由一个综合部门统揽城市公用事业改革工作。从更长远考虑，随着我国城市公用事业市场化改革任务的逐步完成，也有必要成立综合性的监管部门，不宜再走拆掉一个行业管理部门，成立一个独立监管机构，独立监管机构又受制于其他部门而不能独立监管的老路。

                                                (作者：国家发改委经济体制综合改革司　李海岩　宋葛龙)