美国防治地方财政危机研究(下)

     4.启动紧急财政援助

　　(1)项目。事务局内部有紧急援助项目，向危机地区提供紧急援助或为其偿还到期的无息贷款。州政府国库设有地方财政复兴周转金，所有偿还的本金及其利息是该账户的资金来源，其支出用于补助和贷款。

　　(2)补助、贷款和合同程序。

　　分为一般程序和紧急情况：陷入财政危机的地方在接受协调员的计划后可向事务局申请贷款和补助，协调员的工资从援助基金中列支：在地方进入危机状态之后最终采纳协调员计划之前出现情况时，地方或被任命的协调员可立即向事务局申请紧急援助。

　　一般情况下，事务局秘书在收到请求后的10-30天内召开听证会，在听证会上明确表示是否给地方援助。在紧急情况下，事务局秘书立即审核所有手头的资料，并决定是否拨付紧急援助资金。如果是，事务局秘书将批准申请，并命令事务局拨付资金。事务局秘书或申请者也许会要求召开听证会听取紧急申请的依据，如果需要的话，听证会将在受到申请后的15天内进行。

　　补助或贷款只能用于地方经常性支出，经常性支出不能包括1972年出台的《地方政府统一债务法》所定义的“债务”或“短期债务”。从资格上看，分类为第一级和第二级的市和县不能申请补助和贷款。事务局秘书向地方批准补助或贷款金额应有数量控制，即在批准对某地区的援助之后，剩下的资金能公平和公正地分配给其它申请者或潜在的申请者。

　　5.经济能力严重不足的地方实施整合或合并

　　(1)集体和约和协议。在地方整合或合并以前签订的集体和约和协议可以继续生效，直至期满。

　　(2)减少现有劳动力。在地方整合或合并时，为减少人员臃肿和机构的重复设置，新法案要求减少原有的正式和非正式人员编制。如果以后要求增加正式和非正式雇员，可根据此前被解雇人员的资历来确定录用的先后顺序。

　　(3)纠纷。除上述集体和约引起的纠纷以外，宾夕法尼亚劳动关系委员会还有权处理其它劳动纠纷。

　　二、防治地方财政危机的实践——费城和匹兹堡个案分析

　　1.90年代以来对费城财政危机的处理

　　费城是宾夕法尼亚州最大的城市(美国第五大城市)和工商业中心。1991年，费城首次爆发了财政危机，当年政府预算的收支缺口为1.54亿美元。同年6月5日，宾夕法尼亚州共同机构依法成立了宾夕法尼亚政府间合作机构PICA(Pennsylvania Intergovern-mental Cooperation Authority)。

　　PICA作为州政府的派出机构常驻费城市，它由5位有投票资格和2位没有投票资格的成员组成的管理委员会来管理。州长、上议院临时主席、上议院少数党领导人、众议院发言人和众议院少数党领导人各任命一名人员担任委员会有投票资格的成员，每人任期两年。两名没有投票资格的成员由宾夕法尼亚外I共同预算秘书和费城市财政局长担任，他们代表所在的部门旁听会议。

　　PICA在协调州政府和地方政府方面发挥重要作用，它的职能是向财政陷入危机的地方提供经济援助和进行协调监督，以帮助其克服财政危机。就经济援助功能而言，PICA有权发行债券，以向地方提供补助或贷款。虽然PICA发行长期债券的权力被废止，但仍保留发行短期债券为地方筹集资金的权力。到目前为止，PICA已向费城资助了10亿多美元(表1)。

　　                   表1　PICA资助费城的项目及金额

目标	金额
消除赤字	25620
赢利性银行(Productivity Bank)	2000
资本性项目	49458.4
某些高利率的城市债务	38130

    资料来源：PICA，2003

　　PICA还有非常强的协调和监督功能，它可协调地方与其债权人达成最终谈判协议，它可行使某些建议权力，审核地方财政事务方面的报告，其中包括审核市政府每年的预算报告和中长期财政计划。例如，PICA成立的费城首个五年财政计划(1992-1996)，于1992年4月29日由市长提出并由市议会同意后，5月18日经PICA审查批准。目前，PICA己批准了10项财政计划(其中包括最近的2003-2007财政年度的财政计划)。

　　根据PICA执行董事Joseph C.Vignola先生的介绍，未来PICA的作用将主要体现在监督上，即维持财政平衡，进一步将管理改革制度化，并根据地方战略计划的要求调整其运行。至于PICA是否涉及学区的财政事务需由法院裁定。

　　从实际效果来看，PICA帮助费城缓解了财政困难，提高了地方财政管理效率。自1993年财政年度以来，在PICA帮助融资的情况下，费城收支一直是赢余。但到2002年，受“9·11”事件的冲击，整个经济严重下滑、股市疲软和安全成本大大增加，导致费城在财政收入大减的同时支出上升。由于有PICA继续帮助融资，加上市政府采取一系列措施增收节支，从总体看基本控制了财政赤字。

　　在未来的几年里，像许多大城市一样，费城仍面临着过去的财政风险，如养老金债务的增加、预算削减、增加了或有债务、新的劳动合同增加了政府运行成本等。不过，从费城市政府、市议会和PICA的有关报告来看，费城在2004-2008财政年度仍有希望每年保持财政盈余(指加上PICA融资收入后的赢余，2004财政年度来自PICA的收入2.26亿美元，占当年一般基金预算全部收入的7.2%)，尽管到2008年累计预算赤字达到8.34亿美元。

　　与美国其它老工业城市一样，费城财政危机是长期以来城市“空壳化”的必然结果：随着企业和富人“外逃”而来的，是城市税源大量流失，而城市公共服务水平刚性化又要求政府税收不能减少，结果纳税人的负担越来越重，企业和富人“外逃”越来越多，并且形成恶性循环。可见，实现公共财政健康化是当地政府的一项长期任务。也正因为这样，迫使费城市政当局在增收节支、寻求PICA支持同时，更多地从结构性、制度性改革的深层次上寻求摆脱危机的出路。费城于2003年专门成立地方税制改革委员会，正是希望通过全面的地方税收制度改革来促进产业结构调整、解决城市“空壳化”问题，最终实现地方财政的良性发展。

　　2.匹兹堡市申请财政危机援助

　　宾夕法尼亚州西南部的匹兹堡市，是美国的钢铁工业中心。近年来该市的财政状况口益严峻。从2000到2002年，匹兹堡市的财政赤字从3772万美元增加到5382万美元(表2)。

        表2　2000-2002年匹兹堡政府基金收支 单位：万美元

	2000	2001	2002
政府基金收入	41629.3	42577.0	42553.3
政府基金支出	45401.2	47441.7	47935.4
赢余	-3771.9	—4864.7	-5382.1

    资料来源：Commonwealth of Pennsylvania(宾夕法尼亚共同机构)，2003。

　　2003年11月7日，匹兹堡市请求州政府给予财政危机地区待遇，以缓解其4200万美元的财政缺口。市政府要求增加税收财政收入，但遭到议会否决，为了减少赤字，只得减少公共服务的数量，如2003年8月份政府减少了760个城市就业机会，关闭了所有的19个城市娱乐中心，减少了城市服务，如公园维护、垃圾清理和对啮齿动物的控制。除此之外，政府还计划将急救中心进行私有化，卖掉沥青厂等。目前，当地政府已向州政府申请4000万美元的无息贷款，以帮助该市度过财政难关。经过调查，宾夕法尼亚州共同机构、经济和社会事务局于2003年12月8日在一份报告中建议匹兹堡市的财政陷入危机，这将成为宾夕法尼亚州乃至美国地方财政危机管理中的又一重大事件。

　　三、美国防治地方财政危机的特点及对中国的启示

　　1.美国州级政府防治地方财政危机实践的特点

　　从上述宾夕法尼亚州防治地方政府财政危机实践可以看出，尽管美国实行相对独立的分级财政体制，地方政府在财政管理上拥有很大的自主权，但地方政府财政一旦“出事”，上级政府并非甩手不管。事实上，任何政府的财政出现危机，都不可能仅仅是“自己的事情”，必然要影响到上下级政府之间的财政联系，影响到更大范围、甚至是全国的社会政治经济稳定。当然，对地方政府财政危机的救助也不是简单的拨款，而是有相应的制约和严格的监督。总体看，美国对地方政府财政危机的处理具有如下特点：

　　一是依法处理、照章行事。从联邦到各州都有严格、完整的法律制度来防范和治理政府财政危机，这就保障了处理地方政府财政危机时的程序化、制度化和规范化，使相关各方的任务清晰，职责分明。特别是在相关法规中明确制定了危机认定标准，不仅使危机处理有章可循，实际上还起到了防范政府财政风险扩大的作用，使地方政府对财政风险心中有数，防患于未然。与其等地方政府财政出现危机的时候再来救助，不如通过法律制度的严格规定明确地方政府在防范财政危机方面的职责。

　　二是经济援助与监督相结合。州政府在给予发生财政危机的地方以财政援助的同时，要对受援的地方政府的行为进行必要的约束，对其财政收支进行严格的监管，包括派驻专门机构监督地方政府。而且财政援助也不是无偿拨款，一般是提供有偿借贷，或通过必要的政策和法律帮助地方政府融资。

　　三是原则性与灵活性相结合。州政府派出的专门机构(特派协调员)在处理地方财政危机方面拥有相当大的权利，可以按法律规定采取各项严格措施和紧急处置，同时，又能根据地方实际情况提出切实可行的反危机建议，特别是注重运用其特殊权利协调各方关系，包括积极与相关债权人、雇员等谈判协调，力求使各方损失最小化。

　　四是州政府与被救助地方政府之间在本质上体现一种合作关系。州政府对发生财政危机的地方进行救助不是简单的行政措施，也不是单方面的强制和施舍，而是建立在政府间财政合作的基础上。无论从地方财政危机状况的申请和确认来看，还是从实施财政救助的方式方法来看，都充分体现出一种合作原则。

　　2.对中国防治地方财政危机的几点启示

　　(1)应当从战略高度认识中国地方财政风险和财政危机问题。尽管从总体上看中国财政体系正朝着健康、稳定的方向发展，但近年来一些地方政府财政风险因素不断增加的事实也是不容忽视的。财政是社会经济和政治的综合反映，中国工业化和市场化发展过程中各种社会风险因素毫无例外地要反映到政府财政上来，加上财政体制和管理制度本身的原因，一部分基层财政出现了前所未有的困难，财政风险日增，这势必影响地方的稳定和长治久安，何况中国正处于改革发展过程中，所以，正视现状，承认现实，把防治地方财政危机与防范金融风险和金融危机放在同样重要，甚至更重要的位置，应当成为中国政府的一项重要工作。事实上，从美国防治地方财政危机的实践经验看，地方财政危机是可以克服的，关键是要早发现、早预防，果断采取措施。

　　(2)进一步明确和规范政府间事权责任，是当务之急。中国自分税制实施以来，政府间事权不清、责任不明的问题日益显现出来。现行体制中收入集中的同时支出责任下移，是造成基层财政入不敷出的一项基本原因。加上地方政府缺乏规范的公债制度，因而在出现财政困难甚至危机时，地方政府通常无能为力。上级政府要么熟视无睹，听任地方财政一步步走向危机；要么在迫不得已的情况下被动救助。其结果是地方财政困难不断扩大，财政风险无限向上转移。中国地方在义务教育、工资发放和一些社会保障等领域的欠账，是由政府间责任不清造成的，这些债务本质上具有国债的性质。因此，当务之急是规范政府间财政关系，特别是规范政府间支出范围，明确各级财政风险的承担边界和防范危机的责任。

　　(3)尽快建立财政危机准备金制度。特殊的国情和现状决定了中国中央政府在处理和救助地方财政危机中应当承担义不容辞的责任。目前中国政府预算中的预备费制度难以担当起救助地方财政危机的重任。为了防范地方财政危机，必须逐步建立起有效的反危机准备金制度。在目前中国地方发债的时机尚不十分成熟的情况下，我们建议在中央或省级政府设立周转金，像宾夕法尼亚州那样实行基金化管理。周转金来源于中央增发的国债收入，或者从每年税收增收中提取。

　　(4)加强对地方的制度约束，有效防范道德风险。救助发生财政危机的地方政府，并不是单纯提供资金援助，同时应当建立严格实施事前、事中和事后监督的制度。对于宣布处于危机状况的地方政府，在其政府行为、财政管理各方面采取必要的管制。财政援助的方式要多样化，主要可以是无息贷款形式，这样可对地方形成压力，减少道德风险因素。否则，地方一有困难就向上级伸手，中央(上级)政府在“保稳定”的背景下无原则地给钱，只能助长地方政府的过分依赖心理。

　　(5)根据中国国情国力，制定合理的财政危机标准。由于历史和政策原因，地方的债务规模较高，因此，需要按照中国的实际情况确立财政危机的标准。相对于美国宾夕法尼亚州的财政危机标准来说，中国地方政府财政危机标准应当相对宽松。具体工作可从这几步入手：一是必须全面、真实了解地方财政状况，摸清地方财政家底，调查和核算地方各种债务规模，分门别类地找出债务形成的原因：二是逐步建立和完善地方政府的信用评级制度，为地方财政风险的判断提供依据：三是设立具体的危机评价标准，初步建立地方财政风险和危机评价和预警体系，如工资拖欠率、财政收支状况、税基、服务水平、债务负担、社会经济和人口变动、行政和财政管理的实践等。

　　(6)建立起完善的应对财政危机的法律制度。美国法制比较健全，《地方复兴法案》对各相关主体的权限作了明确划分，对地方财政危机发生前的条件和步骤、危机期间的管理程序和危机退出过程都作了详细的规定。不仅如此，《地方复兴法案》还明确提出了如何启用中央级次的法律，如何协调好与其它法律的关系。所有这些，都为中国制订财政危机计划甚至未来颁布《财政危机法》提供了很好的借鉴作用。