美国防治地方财政危机研究(上)

    ——以宾夕法尼亚州为例

　　美国是一个市场经济制度比较完善而且财政经济实力强大的联邦制国家，各级政府、特别是州政府在防范地方财政危机方面有一整套严格的制度和法规。近年来，受前一轮泡沫经济破灭等因素影响，一些州和州以下地方政府预算风险剧增，危机频发。本文将以宾夕法尼亚州为例，在介绍美国州级政府防治地方政府财政危机的法律制度，并分析个案的基础上，指出对中国防治地方财政危机的启示。

　　一、防治地方政府财政危机的法律制度规定

　　美国在处理地方政府财政危机的实践中积累了丰富的经验，其中重要的一点是注重从立法上采取有效措施。例如，宾夕法尼亚州《一般地方法》第30章(即《地方复兴法案》)就明确提出如何防范地方财政危机。《地方复兴法案》对各相关主体的权力和职责，对地方财政危机的确认、紧急财政援助的启动，以及对地方财权和财力的必要整合等方面，都做出了明确规定。

　　1.地方财政危机的确认

　　(1)确认地方财政危机的标准

　　根据《地方复兴法》第121条规定，对地方财政稳定状况作评价时应考虑下面每项标准。如果至少有一项指标符合下列标准，并且这项指标经过事务局的认可，就可确认这个地方进入了危机状态，事务局有权根据121条款发挥作用。这些条款分别是：

　　地方3年以上出现赤字，并且过去每个财政年度赤字率为1%以上(含1%)；

　　地方支出超过收入达3年之久或更长；

　　地方拖欠债券或票据的本金或利息支出：

　　地方有30天拖欠工资；

　　地方有30天没有按照指定日期支付债权人开支；

　　地方与债权人谈判，要求对超过债务的30%进行调整，但谈判没有成功；

　　连续两个年度地方赤字率累计为5%或者更高；

　　地方没有根据《地方养老金计划筹集标准和复兴法案》的要求，在规定的期限内支付最小范围内的养老金支出：

　　地方根据《破产法》第9章的规定对其债务进行调整；

　　地方征收用于一般用途的不动产税收入达到最高要求，而地方服务数量明显减少。

　　(2)申请地方财政危机的主体

　　事务局秘书根据下列机构和人员来确定地方陷入财政危机：事务局根据第121号和第201号条款，认为某地符合危机条件；在依法召开公众会议之后，地方执行机构召开会议，多数投票同意：参加最近地方选举的10%的选民请求事务局宣布该地进入财政危机：10%以上的养老金领取者根据法定程序提出危机申请；30天以上未领到工资的地方职员超过10%；被选举的审计员、被任命的地方独立审计员或管理员认为破产理由充分的：任何城市的主要执行官员认为当地陷入财政危机。

　　(3)确认程序

　　首先，政党或团体可向事务局秘书提出危机申请，申请按事务局指定的格式进行，申请书由政党或团体负责人签名，并有适当的证明。在收到申请书10天内，事务局秘书确定在相关地方召开听证会的时间(14-30天内)和地点。在收到申请书后和召开听证会前，事务局秘书调查该地的财政状况，将在会议上公布调查结果。事务局秘书根据《阳光法案》将听证会的内容和结果要在报纸上至少公布一次，并提出回执意见，寄给地方工作人员、事务局秘书、市长、地方律师、其它地方决策机构的每位成员和每位申请者。事务局秘书或由其指定的官员组织听证会，听取申请者和相关人员的意见。在组织听证会后的30天内，由事务局秘书做出行政决定，确定该地区是否陷入财政危机及其理由。此外，根据《宾夕法尼亚统一条例》，地方可以上诉。

　　2.相关各方的职责范围

　　按照宾夕法尼亚州法律规定，与防治地方政府财政危机相关的各方包括所谓“共同机构”、“事务局”、地方(所属县、市、乡镇等)和民事诉讼法院。《地方复兴》规定各方职责如下：

　　(1)事务局的权力和职责

　　收集财政数据。为了评价地方是否出现财政危机，事务局首先必须拥有充足和准确的资料来源。每年1月1日之前，事务局将《财政形势调查表》寄往各地。调查内容简明扼要，要求有税收信息，并充分考虑各地会计记账方法。

　　数据评价。事务局将收集上来的数据进行分析整理，并对数据的有效性和实用性进行评价。在这过程中，事务局要进行相关的审核，如会谈协商、书信往来和走访察看可能陷入财政危机的地区。事务局会提出一些建议，帮助地方解决小的财政问题，若地方采纳这些建议，事务局就无须深究。

　　通知决策部门。一旦事务局秘书做出确认财政危机的决定，就必须马上通知共同机构各单位负责人。

　　充当地方报告的分析员。在地方与任何共同机构方面讨论关于财政危机的报告、数据过程中，事务局的权责是充当共同机构的分析员。如事务局认为某地区可能出现财政危机，它可从共同机构各单位调集相应的数据、报告和信息，以进一步了解该地的危机状况。

　　向地方提供计划数据。从共同机构各单位获得数据后，事务局将告知地方协调员，并将信息并入由协调员起草的计划中。

　　开发早期预警体系。在地方陷入财政危机之前，事务局可采用一系列财政和社会经济变量来衡量地方财政困难程度。其间，事务局在必要时同地方财政顾问联系并加以确认。早期预警体系在全州公告，公告后该地区进入预警状态。

　　分发补助和贷款。

　　发布公告和规章。

　　(2)共同机构的职责

　　审核计划。如前所述，在共同机构各单位收到事务局秘书确认财政危机的通知之后，应审核危机发生地区所有未决的、正在实施的、即将实施的以及所有与该地区相关的事务和项目。在共同机构的权力和预算范围内，把共同机构各负责人看来将会改善危机发生地区财政形势的推荐措施通报到事务局。

　　传递文件信息。在收到事务局请求后的30天内，共同机构各单位必须将所有相关的报告、数据和其它信息转寄到事务局。

　　(3)地方的权力和职责

　　完整填写调查表。每年各地在不晚于3月1日将《财政形势调查表》交给事务局。否则，共同机构、交通部门r41将不会向地方拨付款项，直到收到事务局的通知为止。

　　提出补助和贷款申请。财政危机发生的地方可向事务局秘书申请以补助和贷款为形式的财政紧急援助。

　　有权请求法院增税。在接受协调员拟订的计划之后，地方有权向法院提出民事诉讼，请求提高辖区内所得税或(和)不动产税税率。如该请求被批准，增税计划在一年内有效。之后，法院可能会同意地方每年的增税请求。增税后的额外收入不能与学区田分享。

　　(4)民事诉讼法院的权限

　　提高税率。针对地方上述增税的建议，民事诉讼法院有权举行听证会。法院也许会同意地方政府每年增税的权力，直至地方停止实施该项计划。

　　逾期纳税的强制性措施。一旦财政危机发生，如果至少有两级的地方税务当局要求对拖欠税款采取强制性措施，法院将举行听证会。法院也许会要求拍卖拖欠税款者的财产，并将所得收入交给所有对拍卖行为有征税权的税务部门。如果拍卖收入不足以满足财产的税收留置权的需要，法院将规定在相关税务部门分割其收入。

　　3.协调员及其职权

　　(1)指定协调员

　　确认地方财政危机后的30天内，事务局任命一名协调员负责处理该地的财政问题。协调员的资格是事务局的雇员，并配有另外一名助手或顾问。如果需要的话，顾问也可由顾问公司的职员担当。他们的薪水由事务局支付。协调员负责制订减轻地方财政负担的计划，并可以申请补助和贷款。

　　协调员有权使用地方所有的信息。协调员如果认为地方没有准确、完整地回答问题，或没有提供有关信息，就可要求地方提供书面意见或提供文件。如果地方官员或雇员拒绝这样做，协调员就向民事诉讼法院提出传票，强令地方作证或提供文件。

　　此外，协调员有权举行公众会议，同时也可以私下召开由地方和单个债权人组成的谈判会议，以寻求相互妥协。但同时规定，协调员在负责减轻地方财政负担的最终计划的两年内，不得参加地方竞选或到相关的政治部门去工作。

　　(2)协调员的工作计划

　　协调员工作计划的主要内容包括：预测当年和随后两年的收支状况；提出下列建议——消除赤字，寻求其它资金来源、平衡预算并避免基金出现赤字、地方延期债务和同有关各方谈判、考虑改变地方财政支出的会计和自动控制程序、提出削减到期债务或提供一次性支出、改变地方章程或进行特别审计、强调基础设施的资本预算；提供分析——地方是否需要合并或私有化，以及如何改革等。

　　在事务局和协调员之间达成执行计划协议后的90天内，协调员将有关计划内容报告地方有关负责人和债权人。协调员应考虑各方对计划的反映。如果债权人不同意这项计划，可在地方决策部门召开指定会议后的10天内通知协调员：如果某一债权人拒绝接受这项计划，协调员应给地方提出书面报告，陈述付款金额和期限是否合适。在听取地方的意见后，再由协调员决定是否修改。鼓励在协调员的主持下，地方和债权人进行谈判。

　　在协调员召开公众会议后的25天内，地方应颁发命令，执行协调员的计划，或依据第246条款的规定来执行另一项计划。如果协调员的计划被采纳，协调员将负责计划的执行，将给债权人、某一团体和其它相关党派提出书面公告，启动计划的实施并至少执行4个月，直接控制计划的执行或交由地方首脑执行。协调员或其代办者应向事务局每月汇报收支情况、还款计划、计划调整建议和终止。如果计划由地方执行官员或决策机构执行，将按其它条款进行。

　　一般情况下，地方不应从共同机构基金或其它机构得到补助、贷款和法定项目经费，但以下情况例外：正在进行的资本建设项目；地方从共同基金或中央政府获得的用于灾害防治的资金；根据州的法律规定的养老金开支。

　　在根据第203号条款召开的公众听证会上，事务局秘书可宣布以前的财政危机状态结束。在这过程中，事务局秘书应考虑一些因素，如，由协调员呈交的月度报告显示终止危机状态是否合适；地方赤字增长是否已消除；为消除赤字的财务规章是否所有或部分已作废；根据一般公认的会计准则要求，地方运营基金或净资产已至少有一年出现盈余。

　　(3)启用联邦法案

　　出现下列情况时，上级政府授权地方根据《破产法》调整其债务规模：协调员建议调整债务；债权人或原告等的行为将直接威胁或限制地方继续给居民提供健康或安全服务的能力：一位或多位债权人拒绝地方采纳的计划，并且谈判未能成功；只有根据《联邦地方债务重新调整法案》才能解决地方债务。当然，这种权威性只有通过地方决策机构举行投票表决，并获得多数票时才能拥有。只有陷入财政危机的地方才能根据联邦法案调整债务规模；地方在行使这项权力时，应立即通知事务局及协调员。

　　(4)经济援助

　　处于财政危机状态并且不受第251号或264号条款限制的地方，有资格接受经济援助。符合条件的地方接受共同基金的援助，援助资金或项目应优先用于缓解危机。事务局秘书将通知所有共同基金，以便更好地为陷入财政危机的地方提供资金。如果有一个以上的地方符合援助的条件，就按各共同基金收到通知的先后顺序的原则开展援助。