如何提高农业财政投入结构效率

　　内容摘要：政府的农业财政投入对农业经济发展影响重大“八五”和“九五”时期我国农业财政投入占财政总支出比例、结构以及农业财政投入偏斜指数的变化趋势表明了我国农业财政投入的更主要问题在于投入结构的低效率。提高农业财政投入的结构效率是我国农业财政投入问题的关键所在。根据我国农业财政投入项目的内容，提高农业财政投入结构效率的途径主要包括：政策性补贴支出转投农业生产环节，提高农业财政投入与农业生产的联系密度；减少农业事业费，增加支援农业生产项目支出；扩大农业生产基本建设项目中直接改善农业生产条件的支出比例；增加农业科技费和农村教育费支出
　　关键词：财政投入财政支出偏斜指数结构效率
　　政府的农业财政投入对农业发展影响重大，2006年新年伊始中央就下发了“1号”文件，从多方面加强对农业的投入，建设社会主义新农村。相对于农户的农业投入而言，政府的农业财政投入对农业经济发展的影响更长期、更深远。在研究政府的农业投入中，从政府的农业财政投入的结构入手具有实际意义
　　对政府农业财政投入的基本判断
　　研究政府农业财政投入问题的视角一般包括政府投入的规模和效率二个方面。无论是研究政府农业财政投入的规模，还是研究政府农业财政投入的效率，都必须首先界定政府的农业财政投入范围。从我国政府的农业财政投入范围上讲，应该把支援农业生产和农业事业费支出以及政府的农产品政策性补贴支出都包括在政府的农业财政投入之中观察，而不能仅观察政府的支援农业生产和农业事业费等农业财政支出项目。如果仅考虑政府支援农业生产和农业事业费等财政支出项目，漏掉政府的农产品政策性补贴支出，不仅缩小了政府的农业财政投入视角，也可能导致由此而得到的有关政府农业财政投入的相关结论有失客观、准确
　　农业财政投入规模判断
　　判断政府的农业财政投入规模是否合理可以通过农业财政投入比例的纵向变化趋势以及与国外政府的横向比较二方面的指标变化入手
　　纵向比较的我国政府农业财政投入规模处于增长的态势。按照农业投入总规模=政府支援农业生产和农业事业费支出+政府的农产品政策性补贴支出计算，在“八五”和“九五”时期，我国政府的农业财政投入总规模除了1991年、1992年外分别都是逐年递增的。政府的农业财政投入总规模占财政总支出比例的增长率从“八五”平均5%增加到“九五”的20.5%，增长了4倍多“八五”和“九五”时期国家财政收入增长率分别都是16.5%。所以，从“八五”和“九五”二个时期我国政府的农业财政投入占总财政支出比例增长率与财政收入增长率二个指标的比较而言，我国政府的农业财政投入规模处于增长的态势
　　横向比较的我国政府的农业财政投入规模处于高水平。与国外政府农业财政投入进行规模比较的主要对象可以选择OECD成员国进行。与OECD成员国比较，2000年我国含农牧业税的农业财政投入占GDP的2.23%，OECD成员国为0.68%，扣除农牧业税后我国农业财政投入占GDP的1.70%，OECD成员为0.59%。由此可见，我国政府的农业财政投入规模并不低，处于相当高的水平
　　农业财政投入结构判断
　　根据我国农业财政投入范围包括的政府支援农业生产和农业事业费支出以及政府的农产品政策性补贴支出计算，我国政府的农业财政投入结构表现为“三高一低”的特点
　　农产品政策性补贴支出的高比率。我国政府长期以来一直对农产品实行政策性补贴政策。政府对农产品政策性补贴支出占国家全部农业财政投入比例在“八五”时期是42.9%，“九五”时期是41%。农产品政策性补贴都是与农业生产没有关系的转移支付。所以，尽管有如此巨大的农业财政投入，农业生产资本仍然缺乏。如此高比率的农产品政策性补贴严重地限制了政府的农业财政投入对我国农业经济的深度发展和广度发展进程
　　农业事业费支出的高比例。从中央政府农业事业费支出比例的变化看，尽管“九五”时期中央农业财政支出中农业事业费比例比“八五”下降了1.2%，但在二个五年时期中各年度农业事业费比例看，仍然处于76%以上。地方政府农业财政支出中的事业费比例虽然比中央政府低，也在45.2%-56.2%之间。由此可见，政府的农业财政支出的大部分是维持农业事业单位的“吃饭”问题，对农业生产直接作用甚小
　　与农业生产无直接关系的农业基本建设支出的高比例。在“八五”和“九五”期间，我国政府的农业基本建设支出都占政府农业财政支出的1/3水平上。但这些支出中用于重大水利工程和生态建设等全社会普遍受益的投入占了80%—90%，而真正用于改善农业生产生活条件的良种工程、农田水利以及节水灌溉等中小型农业基础设施建设投入只有10%左右。大比例农业基本建设支出对农业生产实际条件改善的直接推动作用很小
　　低比例的农业技术进步支出。在我国政府的农业财政支出中，农业技术进步支出所占比例已经从“八五”的0.68%提高到“九五”的0.77%。尽管提高幅度不足0.1%，但表明了政府已经加大了农业技术进步投入。政府对农业科技投入增加1元可以使农业增加值增加11.87元。过低的农业科技投入严重地限制了农业财政支出促进农业经济深度发展的进程
　　农业财政投入偏斜状态判断
　　农业财政投入偏斜指数=（农业财政投入∕国家财政总支出）/（农业国内生产总值∕国内生产总值）×100%。农业投入偏斜指数刻画了农业财政投入与农业产值贡献程度之间的关系。如果农业财政投入偏斜指数越高，说明农业获得的财政投入支持越大。偏斜指数为1，表明了农业获得了与农业产值地位平等的财政支持度。按照政府的农业财政投入=政府支援农业生产和农业事业费支出+政府的农业政策性补贴支出计算，“八五”和“九五”时期我国农业财政投入偏斜指数的平均水平分别是78%和79%。我国政府的农业财政投入偏斜指数上升了0.1%的变化，首先表明了政府对农业经济投入的支持力度的提高，其次表明了我国农业经济获得还没有获得与其在国民经济中贡献相等的身份。我国的农业经济还处于纯粹的贡献地位
　　提高农业财政投入结构效率的思路
　　从横向比较看，我国政府的农业财政投入规模处于高水平状态；从纵向比较看，我国政府的农业财政投入比例已经高于财政收入的增长率；从偏斜指数看，我国政府的农业财政投入能力也在提高。在这样的历史背景下，人们一般都认为我国农业财政投入不足。产生这一现象的原因：我国农业整体发展水平所决定的政府农业财政投入能力的有限性与农业发展的巨大需要之间存在缺口；我国政府农业财政投入结构的偏差加剧了农业财政投入的缺口。因此，我国农业财政投入的更主要问题不在于财政投入规模问题，而在于政府的农业财政投入的结构偏差。提高政府农业财政投入的结构效率是我国农业财政投入政策的中心环节
　　提高农业财政支出与农业生产发展的密切度
　　“八五”和“九五”时期，我国政府的农产品政策性补贴占农业财政总投入平均水平都是40%以上。根据经合组织测算，发达国家价格补贴的效率是25%左右。就安徽省而言，我国价格补贴效率是10%。这充分表明了如此庞大农产品政策性补贴支出对农业生产支持程度十分有限。我国农业财政投入结构与农业生产密切度不高，也与农民收入的密切度不高。可见，把农产品政策性补贴投入转投到与农业生产直接相关项目对于提高农业财政投入整体效率是特别重要的。根据我国农业财政投入包括的项目而言，财政支出项目中与农业生产条件改善投入、农业科技投入比较弱；直接补贴资本能力比较弱。而这二个方面又都与农业生产密切相关。所以，分解政策性补贴投入的方向把一部分农产品政策性补贴转做直接补贴资本，增强直接补贴资本能力，提高直接补贴力度。同时要把农产品政策性补贴一部分转投到改善农业生产条件和农业科技上去，改善农业条件，增强农业生产能力
　　重新构建农业财政支出结构
　　在“八五”和“九五”期间，政府支援农业生产支出和农林水利气象事业费支出比例一直都占我国政府农业财政总支出的1.3的水平上，农业技术进步费支出不到1%。事业费主要是解决“吃饭”问题，对农业生产的推动作用不大。农业生产条件改善和技术进步在农业发展中互相促进、互相制约。我国农业技术进步对农业增长的贡献率仅为35%左右，而农业发达国家达到了60%—80%。农业技术成果转化率和普及率仅有30%—40%，比发达国家低40%。落后的农业技术限制了农业生产条件改善对农业发展的促进作用。农业技术落后的根本原因是农业技术研究与推广经费投入不足。加强农业技术研究转化和普及首先要增加农业技术研究和推广投入。在现有农业财政投入水平下，减少事业费比例，增加农业技术研究与推广投入不仅能够扩大农业条件改善对农业发展的促进作用，也是提高农业财政支出结构效率的重要途径
　　扩大农业生产设施建设
　　农业生产条件的根本改善是传统农业发展为现代农业的重要基础。农业生产条件改善程度决定了农业发展的现代化深度。农业生产条件根本改善是农田基本建设的结果。所以，农田基本建设是农业基础设施建设的根本，是农业基本建设推动农业发展的核心。农业基本建设包括的内容除了农田基本建设外，还包括非农田基本建设项目。只有投入到良种建设、农业生产灌溉设施等方面的农业基本建设才属于农田基本建设。也只有这些项目的农业基本建设才能够真正改善农业生产条件。我国农业基本建设支出的80%—90%与农业生产条件改善程度不大。高比例的农业基本建设并没有高水平的农业生产条件。所以，在经过了90年代以来基本治理了大江大河后，农业基本建设投入重点要转移到农田基本项目上来，切实改善农业生产条件，提高农业基本建设投入推动农业发展的直接效率
　　加强对农村教育的投入
　　增加农业技术研究、推广投入只是为农业生产技术水平提高和农业经济向深度和广度发展提供了可能性。广大农民掌握、运用农业生产技术状况直接决定农业技术效率真正发挥。所以，要提高农业科技投入贡献率，必须首先培训农民，提高农民掌握技术能力。农村教育投入每增加1元，就可以使农牧业产值增加8.43元，仅次于科技投入。这是与我国农民受教育程度偏低有关系的。所以，增加农村教育投入是提高农业财政投入结构效率、尤其是科技投入效率的特别重要内容。