美国大都市区规划管理经验及启示

　　(摘　要)　随着经济全球化与区域经济一体化发展，如何有效管理以促进大都市区经济的空间整合，日益成为国内外关注的焦点。本文分析和总结了美国大都市区规划管理的经验，在此基础上对我国大都声区的行政分割有效治理提出了建议。

　　[关键词]　大都市区；美国；规划管理；启示

　　当人类进入信息时代之际，世界城市发展呈现出两个明显的趋势，其一是全球城市化和城市全球化；其二是城市区域化和区域城市化。无论是城市全球化抑或城市区域化，一个非常明显的趋势就是当代城市，尤其是大城市，其空间范围或影响范围都在客观上构成了由中心城市及周边城镇共同组成的大都市区，成为现代城市发展的新型空间单元。世界经济的竞争已经转变为由若干个“世界城市”为核心的大都市区之间的竞争，协调并管理好大都市区成为区域经济发展的主要环节及任务。本文在吸收前人研究成果的基础上，总结美国大都市区规划管理的相关经验，以求为我国大都市密集区的规划与管理提供有益的借鉴。

　　一　美国大都市区规划管理的经验总结

　　美国是大都市区概念的发源地，也是大都市区发展进程最快和最明显的国家。所谓大都市区包括一个大型的人口中心及与该中心有较高经济、社会整合程度的社区。目前，美国有80%以上的人口生活在大都市区，其中居住在百万人口以上大都市区的人口超过总人口的一半。但在大都市区发展过程中，由于在“地方自治”的传统政治文化背景下，大都市区内部巨大数量的地方政府(市、县、镇、特别区，例如，洛杉矾大都市区包括5个县、183个市；纽约大都市区有各种政治单元1000多个)之间依然存在着较为严重的行政区划或行政分割问题，制约着大都市区的整体发展。主要包括：第一，行政区划支离破碎、重叠且相互平等，不同行政区之间的合作相当困难。第二，涉及大都市区范围的工商业发展政策和区域服务设施规划(过境高速公路、机场、发电厂、垃圾填埋场、污水处理厂、戒毒所等)在各地方当局的反对下难以得到有效的实施。第三，各自为政的专项规划(例如土地、商业等规划)导致工商业的不合理布局，加剧边界矛盾和冲突。第四，郊区化发展导致无法控制的土地蔓延，造成绿色开敞空间的丧失和市政设施的重复建设，行政办事效率低、协调难度大。有效解决限制大都市区整体发展的行政分割与区际冲突问题，成为美国政府、企业、社团和居民共同关心的话题和主动要求，促使其采取了有效的规划管理措施，主要有以下几方面：

　　1.适度的行政区划调整措施

　　超越行政界限是美国大都市区中心城市发展的必然趋势。而为了克服行政分割，能够有效贯彻实施某些涉及大都市区整体利益的决策，选择适度的行政区划调整就成了一种直接而重要的手段。其中，最常用的方式则是兼并或市县合并，兼并就是指由中心城兼并郊区的某一部分，并由中心城政府行施新区的管辖权；市县合并就是中心城和郊县直接合二为一的过程，如迈阿密市和戴德县，纳什维而市和戴维森县，印第安纳波利斯市和马里恩县，哥伦比亚市、乔治亚市和马斯科吉县等等。但美国的市县合并是以城郊双方自愿和公民投票表决为基础的，由于各方利益存在差异以及合并的短期效益，市县合并议案的通过率和流行程度已大大降低。可见在具有“自治传统”的美国实行市县合并来实现大都市区协调管理的难度很大。

　　2.根据大都市区内部事务相互关联性，建立统一的大都市区政府

　　美国虽有强烈的地方自治传统和需要选民支持的“民主自由”文化背景，但为了协调区域性矛盾，解决单一城市政府无法解决的区际问题，仍有为数不少的大都市区在城市政府之上建立了统一的权威机构——大都市区政府。大都市区政府在20世纪50年代到70年代曾盛极一时。当前最为典型的例子有“华盛顿大都市委员会”和“双城大都市区议会”。华盛顿大都市区包括哥伦比亚特区(核心区)及马里兰州、弗吉尼亚洲的15个市县，由于其作为联邦首府所在地而受到相对强烈的政府调控影响和成员政府间较强的合作意愿，1957年成立了统一正规的组织——华盛顿大都市委员会(MW—COG)，现已成为包括18个成员政府、120名雇员、年预算1千万美元的统一正规组织。其主要职能为实施从交通到环境保护的众多规划，并具有联邦和州政府拨款的资金分配权，有效地解决了许多公众关注的区域问题。双城大都市区(位于明尼苏达州东部两城市圣保罗和明尼阿波利斯及其附近连绵成片的城镇密集区)总共有372个独立的地方政府单元，包括7个县、138个市、50个镇、149个学区、6个都市组织、22个特别法院，为了解决因机构复杂多样而导致的区域矛盾，于1967年终于成立了双城大都市区议会(MUC)，议会共有17个成员，由州长按照城市规模提名任命。其主要职能是对大都市区的交通、空间用地、垃圾处理、机场、环保等事务进行长远发展规划；对一些都市组织(交通局、垃圾处理委员会等)进行监督；就某些重大问题给县政府和市议会提供咨询服务。实践证明，通过都市区政府管理都市区的最大优点是它能够充分考虑到都市区的各种功能联系，使政府在提供公共服务方面更加高效合理，从而有利于促进都市区的政治经济一体化。

　　3.以横向合作为基础，组建松散型城市政府联合组织

　　在美国强大的“地方自治制度”传统和“民主自由”文化背景下，普遍建立统一的大都市区政府具有一定的难度。在此背景下，广泛形成了都市区域内的各城市水平方式的自愿联合、获得联邦政府和州政府支持、具有特殊协调功能的半官方、松散型城市市政联合组合——大都市区地方政府协会，这是一种城市联合管理体系，而非城市政府结构的联合。最为典型的就是1961年成立的“旧金山湾区地方政府协会”(ABAG)，在其发展的全盛时期，有8个县、82个城市作为资格成员，其起初职能定位是大都区发展规划咨询机构，旨在向区内地方政府和州政府提出解决各类区域性问题的方案，后来又逐渐成为专门进行区域性废弃物处理和空气质量控制计划的管理机构，开始从事环境管理的工作，其影响力很大。

　　4.联合组建各种单一功能的特别区和协调机构

　　根据管理的现实需要，各地方政府联合组建各种各样的特别管辖区(特别区)，设立专门管理机构，对都市区范围内的交通、水利、土地利用、基础设施建设、金融、公共服务、环境保护进行统一协调与管理。特别区管理机构具有较大的权威性和有效性，其主要职能就是协调区际利益冲突和提高资源共享性。比较典型的单一职能协调管理部门还有洛杉矶都市区的“大气质量管理委员会”、纽约都市区内由纽约和新泽西联合组成的负责港口、机场、桥梁和部分地铁管理的管理局等。然而这种方式的联合仍是松散的，机构的顺利运行是建立在各地方政府间的协商与谅解基础之上的。因此，在许多跨行政界限的公共服务项目上难以达成协调一致。单一功能组织的另一个问题是又可能引起都市区内不同功能间的矛盾和冲突，从而影响都市区公共服务的整体效率。

　　二　对中国大都市区治理的若干启示

　　随着我国经济市场化和城市区域化发展，也开始发育形成了明显的九大都市区(大香港都市区、大上海都市区、大北京都市区、沈大都市区、青济都市区、大武汉都市区、成渝都市区、关中都市区和大台北都市区)，城市的群体化发展趋势更加剧了大都市区空间整合的要求。但在当前体制转轨时期，本应横向联动的区域经济实际上处于各自为政的“行政区经济”运行状态之中，在产业结构调整、基础设施建设、中心城市功能升级、外向型经济发展等方面均存在相互攀比、相互封锁、各自为政的问题，严重影响着大都市区经济的一体化发展，难以发挥应有的城市群体效应。本文认为，充分借鉴美国大都市区的有效管理经验，我国可将以下几方面作为大都市区治理的突破口：

　　1.认识规律，转变观念，共同组建大都市区新型空间组织

　　随着世界经济体系的快速扩散与融合，城市功能的国际化日益明显，城市之间相互依赖程度明显加强，城市空间形态的網络化特征日趋明显，城市化发展模式也开始转变为以城镇密集区为主的“都市区化”模式，大都市区已经成为参与国际经济竞争的主要空间载体。因此，选择“大都市区化”发展模式也是我国城市化快速健康发展的必经之路。当前我国更为重要的是在长江三角洲、京津唐、珠江三角洲等城镇密集区的各城市政府要正确认识国内外城市化发展的客观规律和趋势，借鉴国外大都市区发展的过程和经验”’，顺应经济全球化的要求，尽快转变传统的地方观念和本位主义做法，树立区域观和全球观，逐渐淡化各自的行政区划界限，按照互惠互利、优势互补、共同发展的原则，从思想、观念上积极主动地将自己融入到“大都市区”之中，并为此进行长期不懈的努力。这是能够真正构建对内对外开放和生产要素自由流动的大都市区的根本基础，也是建立大都市区长效性协调管理机制的保证。

　　2.在不进行行政区划频繁变动的前提下，建立由政府、非政府组织共同参与的大都市区协调治理模式

　　行政区划是国家分级进行区域政治经济管理的主要手段和权力空间再分配机制。在竞争日益激烈的国际与区域环境和具有开放、竞争、流动性的城市一区域网络化发展时期，行政区划也往往成为壮大本地利益的政治依据和空间依据，通过建立于行政区划之上的各种政治、经济制度(或政策)壁垒以谋取本地利益的最大化。这样，行政区划界限往往就成为生产要素正常自由流动的门槛和引发各种冲突的焦点。近期内，我国大都市区的直辖市、特大中心城市都陆续进了“撤县设区”、“撤市(县)设区”的行政区划调整，不仅扩大了中心城市的发展空间，并在一定程度上协调了城郊矛盾。但需要指出的是，在我国大都市区发展的初期阶段，适当的行政区划调整可以满足城市空间外延需求，降低区域内耗，提高效率，但在我国市场经济体制还不很成熟、政府职能转换不到位的情况下，行政区划界限对区域经济的刚性约束在短期内难以彻底消除，仍然无法逃出调整一膨胀一再调整一再膨胀的恶性循环，保持行政区划的相对稳定对区域持续发展仍具有相当重要的作用。我们认为，鉴于行政区划的政治敏感性和复杂性，除非规模分布明显失当和不合理的飞地作适当的调整外，大都市区的行政区划不宜做频繁的变动，更应该注重和重视当前政治体制改革与经济体制改革相匹配，通过机制、体制和法制的综合创新，致力于创建城市政府之间彼此开放、相互交流、相互合作的协调关系，适当借鉴美国大都市区管理经验，全面构建由政府、非政府组织等多元力量参与的大都市区协调性治理模式。具体设想方案有：

　　(1)在中央指导下，组建集权过渡型大都市区政府

　　在我国市场经济体制仍不成熟的“行政区经济”运行时期，长江三角洲、京津唐、珠江三角洲大都市区内部的行政分割和区际矛盾在短期内难以得到有效的根除，还会有进一步强化的可能。由于我国长期的集权政治文化背景，人们部分还存在行政命令高于一切的意识，现实国情也表明集权化管理模式确实能够起到协调和实施重大方针政策的作用。据此，我们认为，在中央的指导下，可以在中央成立一个“大都市区协调与规划办公室”之类的机构，在其直接指导和领导下，组建长江三角洲、京津唐、珠江三角洲三个集权过渡性大都市区政府。其权力来自于中央下放、省政府及中心城市政府适当上收两方面，并赋予它以区域环境整治、交通建设等资金的分配权、区域性空间协调发展的审批权或实施监督权、区域性贷款投资的倡议权等。经费来源中央政府出一部分，中央政府给地方拨款中抽一部分，大都市区相关省市政府出一部分。主要职能为对大都市区的公共服务、交通、空间用地、产业布局、垃圾处理、机场、环保等事务进行统一长远发展规划；对大都市区各类省市地方政府进行监督；就某些重大问题给省政府和市(县)提供咨询服务，使省市(县)政府在提供公共服务方面更加高效合理，促进大都市区的政治经济一体化。大都市区政府应置于省政府之上，形成大都市区政府一省政府一市县政府的等级序列。其过渡性主要是指，等到我国市场经济体制基本成熟，大都市区要素市场发育完善，城市政府职能转变基本到位的时候，撤销大都市区政府，其职能完全让位于大都市区具有跨界协调职能的松散型政府联合组织——大都市联盟。

　　(2)以自愿为基础，组建仅有跨界协调职能的松散型大都市联盟

　　跨界协调大都市区内部的区际矛盾和冲突始终是大都市区经济协调持续发展的必要条件。针对大都市密集区难以统一行使跨界职能的状况，可建立具有一定行政跨界职能的大都市联盟。类似于美国大都市区市政当局的大都市区协会，大都市联盟应建立在协商和合作关系、自愿参加和灵活性等价值观念之上。其主要负责大都市区跨越行政界限或功能区界限的公共服务的生产与协调，并为成员城市政府在港口和机场等公共交通、治安、消防以及环保、高等教育等方面的发展提供规划和决策咨询。在具体成立过程中，可以根据不同需要、不同行业设立次级联盟，诸如大都市区数字联盟、大都市区交通联盟、大都市区旅游联盟等等。并且在大都市联盟内部应该建立协商会制度或机构，它不是决策机构，而是一个松散的协商机构，可以定期组织大都市区城市政府高级领导对话与协商会议、大都市区重大问题学术论坛等，及时沟通和有效协调大都市区发展中遇到的各种难题。

　　(3)加快市场化改革进程，组建跨行政区的企业集团和行业协会

　　不像美国大都市区地方政府之间的关系主要靠市场的力量来调节，我国大都市区城市政府之间之所以屡屡发生各自为政、以邻为壑的重复建设和市场封锁，主要原因在于区域生产要素的市场体系不健全。因此，为了从根本上消除行政区划对大都市区经济的刚性制约，就必须充分发挥大型企业集团的作用，在更大空间范围内通过兼并、重组、购买等方式，组建较多数量的跨行政区企业集团，实现资源的优化配置，促进大都市区生产、消费、流通、人才、资金、技术、信息等要素市场的整合，构建协调互补的产业链条。行业协会是大都市区政府、市场、企业间的纽带与桥梁。我国大都市区行业协会的组建，应遵循优势互补、各具特色的原则，依托大都市区范围内每个城市长期以来所形成的优势主导产业、名牌企业、拳头名牌产品和企业集团等主导因素来组建，要切实考虑城市之间的产业分工和经济联系，以便所组建的行业协会具有真正的行业协调、组织和管理能力，为大都市区相关企业和政府提供优质高效的综合服务。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　作者：陶希东　黄　丽