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RSS订阅 内容提要:本文在论述德国区域经济发展和区域政策基本情况的基础上，重点探讨了德国区域政策新的发展趋势以及在原东德地区的实践，最后提出了对我国区域发展，特别是西部大开发的若干启示。
关键词:
2000年10月29日至11月13日，国务院发展研究中心赴欧考察团，对德国、荷兰和欧盟的区域政策进行了多方面的考察，走访了中央政府、地方政府和欧盟总部的一些有关部门，还与一些有关的协会团体、科研院所以及地区开发服务性机构进行了广泛的座谈。现将有关德国区域经济发展和区域政策的情况汇报如下。
一、德国区域经济发展和区域政策的基本情况
德国是世界上公认的区域协调发展做得比较好的西方国家之一，其区域政策非常有特色，体系完善、实施效果良好。德国的区域政策深受世界各国的重视和推崇，目前欧盟的区域政策就是以德国为蓝本制定的。我国学术界和有关政府部门对德国十分成功的区域政策也是相当了解和赞赏的。早在改革开放初，就对其作过系统的研究和介绍，之后，又有许多学者和官员专程去德国取经，获得了很大的收益和启发。
两德统一后，特别是1995年对原东德地区5个州的区域援助政策，被正式纳入到统一德国的正常区域政策体系中之后，德国的区域政策体系有了进一步的发展。具体表现是：财政转移支付体系更加完善，且充分考虑和利用了欧盟的财政转移支付资源；以土地利用规划为核心的区域规划体系和方法日臻完善，为德国区域政策落在实处打下了坚实的基础；区域政策的体制创新不断深化，地方政府在区域发展中的作用进一步增强，民间组织在区域管理中的作用越来越大。本报告将主要围绕上述几方面，论述近年来德国区域发展和区域政策的新的发展和趋势。
(一)区域经济发展的过程及现状
德国地区经济发展不平衡的空间差距经历了以下3个阶段：1.南方相对落后阶段。德国工业化起源于北方，以“鲁尔地区”为中心的老工业区依靠资源优势成为德国工业化早期的主要动力。这时，德国南方地区处于相对落后的前工业化时期的农牧业发展阶段。2.北方相对落后阶段。二次大战前后，德国新兴的机械、汽车和电子工业在南方兴起，北方老工业区忽视了结构转变，发展速度明显放慢，成为经济萧条的老工业区。应该指出的是，德国南方的兴起在很大的程度上应当归功于德国成功的区域政策的作用。3.东、西德统一后，东部成为统一德国的严重落后地区。由于原东德长期实行计划经济，一旦让所有的企业完全面向市场，参与激烈的市场竞争，就很难承受，因此大多数企业陷于困境之中。再加上原东德基础设施落后，经济发展缺乏后劲，因此，原东德地区整个经济几乎处于瘫痪状态。
目前，德国仍然是世界第三大经济强国，1998年GDP增长率为2.2％，GDP达3.78万亿马克，人均GDP约46140马克。从区域经济发展水平来看，德国南部各州（除萨尔州以外），巴登—符腾堡（斯图加特）、巴伐利亚（慕尼黑）、黑森（威斯巴登）和莱茵兰—法尔茨（美因兹）等州经济最为发达，每个就业劳动力创造的GDP在10万马克以上（1999年，下同）；北部各州（除不来梅以外），如北莱茵—威斯特法伦（杜塞尔多夫）、下萨克森（汉诺威）、汉堡、石勒苏益格—荷尔斯泰因（基尔）等州次之，每个就业劳动力创造的GDP在10～7.5万马克之间；原东德各州，如梅克伦堡—前波莫瑞（什未林）、勃兰登堡（波茨坦）、萨克森（德累斯顿）、萨克森—安哈特（马格德堡）、图林根（埃尔富特）等新5州，经济发展水平相对落后，每个就业劳动力创造的GDP在7.5万马克以下（除勃兰登堡州略超过7.5万马克以外），但在德国统一以来，在联邦及其它州的帮助下，这5个州除少数年份外，经济增长率一直保持在全德的最高水平上，每年达10％左右。其它州，如柏林、不来梅和萨尔州（萨尔布吕肯）经济发展水平也较低，每个就业劳动力创造的GDP在7.5万马克左右。
从原东西德的比较来看，两者之间的差距已明显地缩小，虽然差距依然较大（见表1），但只要原东德地区继续保持目前经济发展远高于原西德地区的较快的增长速度，相信不久就会基本消除两者之间过大的差距。
表1 原东德地区经济发展差距的变化情况
（以原西德地区为100）
资料来源：转引自《德国新州的区域经济和社会的变化》。
(二)区域政策的演变及在经济政策中的地位和作用
德国区域均衡政策历史悠久，与其联邦制统一国家的形成过程有关。德国在西方国家中统一较晚，在统一过程中，主要依赖的是实力强大的地方诸侯王国的协助。为维护联邦国家（或帝国）的统一，联邦国家（或帝国）的政府一直把协调各联邦成员州的利益作为一项重要职责。早在十九世纪下半叶俾斯麦执政的德意志帝国时期，就制定了当时比较先进的有利于各成员州共同利益的“福利法规”。之后，威廉二世亲自当政时期又进一步推行了所谓“福利帝国”的政策。魏马共和早期，德国区域均衡政策已具雏形。
现行的区域政策则是二战后形成的。战后德国为防止法西斯极权主义再度出现，联邦各州的地方权力进一步强化，同时，为了进一步增强民族团结和国家统一意识，联邦政府更加重视各州之间的均衡发展。反映在区域政策上，均衡发展极受重视，最终形成了其独特的以财政平衡政策为中心的区域政策体系。德国区域政策的基本原则及主要内容体现在《联邦基本法》（相当于临时宪法，1949年）、《促进经济稳定与增长法》（1967年）、《联邦改善区域结构共同任务法》、《联邦空间布局法》以及《联邦财政平衡法》（1970年）中。
二战后，德国实行的是社会市场经济体制，其实质是在坚持自由市场竞争的基本原则条件下，通过有力的宏观调控和社会保障等经济政策，以实现经济的快速、稳定和协调发展，保证市场自由和社会公正的有机结合。目前，德国的经济政策主要包括财政货币政策、技术政策、中小企业政策、产业政策、能源政策、对外经济和欧洲一体化政策、以及区域政策等等。在这些政策中，区域政策是一个重要的组成部分，处于承上启下的地位，具有重要的作用。区域政策上联财政政策和欧洲一体化政策，下接中小企业政策和产业政策，是区域经济协调发展和实现社会公正的重要手段之一。
二、德国区域政策的基本内容和框架
德国的区域政策具有以下三大特点：一是以财政转移支付为核心；二是以土地利用规划为核心的区域规划在区域政策的实施过程中起者越来越大的作用；三是区域政策的管理以地方政府和民间参入为主导。
(一)区域政策的目标和原则
德国区域政策的目标非常明确，这就是国民收入的地区均衡分配、区域间的协调发展及区域经济结构的不断改善等三个目标（又称“三大平衡”目标）。德国区域政策的这三个目标都有明确的法律规定。如德国《联邦基本法》规定：联邦各地的发展和居民生活水平应该趋于一致（目标一）。《联邦空间布局法》规定：联邦领土在空间上应该得到普遍的发展（目标二）。《联邦改善区域结构共同任务法》规定：联邦和州共同出资（各50％），对落后及结构薄弱地区的开发给予补贴（目标三）。同时有关法律还规定，为保证区域政策的有效性，区域政策的指向应随国民经济空间差异的变化而变化。
德国在制定区域政策的目标是主要考虑了以下原则：一是各州经济共同发展原则；二是民族团结原则；三是社会公正原则。
(二)区域政策目标实现的手段——区域财政转移支付制度
德国区域政策主要应用财政手段，通过实施财政收入平衡法及财政补贴等区域财政转移支付制度，促使国民经济活动的空间均衡。德国财政在税收上，实行的是不完全分税制。联邦、州及地方三级政府根据其承担的不同职权大小，分别享有各自独有的一些小税种，另外，一些大的税种则属于共享税，其中个人所得税和营业税由所有三级政府按每年谈判的比例分配；而法人税则仅由联邦和州两级政府按同样的每年谈判所确定比例分配。德国的共享税一般占到各级政府税收总额的2/3左右，这为政府的各种宏观调控政策提供了必要条件。
从实现区域政策目标的区域财政转移支付制度来看，德国建立了西方国家最为完善的有关体制。总体上，德国的区域财政转移支付包括两大类：第一类是财政性的转移支付，其目的是各州及地方的人均税收的平衡；第二类是收入性的转移支付，其目的是各地区居民收入的相对均衡。
财政性的转移支付是无条件的，覆盖范围包括整个联邦各州，所有的“富州”和“穷州”都必须参入。这种转移支付包括两个层次：一是州际（或横向）财政平衡，目的是使各州之间人均税收实现平均化。其主要做法是法人税的分配、税款转移和联邦特别拨款。法人税的分配是指，将法人税按75％和25％的比例分为两部分，前一部分按各州人口数量的比例来分配，后一部分则专门用于支持弱州的财政。通过法人税分配，可使弱州的财政达到各州平均财力的92％。税款转移是指人均税收超过各州平均水平的州，有义务将其部分税款转移给低于各州平均水平的州。具体做法是，人均税收较高的州将其超过各州平均水平102—110％的部分上缴70％，超过110％的部分则全部上缴，上缴的税款按缺口大小分给穷州。通过税款转移可使穷州人均财政收入达到全国人均的95％。最后不足部分由联邦财政提供，称为特别拨款。
二是垂向（或州内）财政平衡，指州与地方乡镇之间的财政平衡，目的是使州内个地方之间的人均税收平衡，其做法与横向财政平衡类似。
收入性的转移支付是有条件的，覆盖范围只包括按一定的类型和标准划定的所谓“问题地区”（见后叙）。《联邦改善区域结构共同任务法》对收入性的转移支付的目的和主要手段作了明确的规定：目的是通过对相对落后地区、结构衰退地区及其它问题地区的中小企业和基础设施给予各种形式的财政补贴，以改善这些地区的投资环境，促进当地经济发展。主要手段是财政补贴，具体做法是：联邦和州政府各出资50％，在联邦政府的参与下，各州每年都要通过谈判来制定财政补贴框架计划，以确定或调整受援“问题地区”的范围，确定相应的补贴办法。财政补贴的办法有两类：第一类是直接补贴。如：①投资补贴。对落后地区跨地区销售其产品的中小企业给予的补贴。统一前这种补贴主要给予原西德靠近原东德的边境地区、西柏林及其它结构较差的地区，受补贴的中小企业产品销售距离必须大于50公里。统一后这种补贴主要给原东德地区各州，受补贴的中小企业产品销售距离只须大于13公里即可。②特定资助。这项资助主要给予工业部门结构转变较大的地区，以减轻结构调整带来的就业等压力。③低息贷款。对象为工商企业及原东区的自由职业者。具体事项由复兴银行承办，联邦政府作保，担保额度分不同情况而定，最高可达90％，贷款年利率一般为20％，期限可长达20年。④特殊折旧。主要针对老工业基地的企业改造，折旧费用可在本年度或4年内提取，额度可达生产成本的50％。第二类是间接补贴。是指政府为改善地区基础设施条件而提供的低息贷款。贷款主要用于地区修路、供电、供水、垃圾处理及工业用地开发等方面。近年来，这方面的投资有不断扩大的趋势。
在此，有必要指出的是，在州及地方财政资金的使用上是很难分清各种转移支付和财政援助资金的来源的。事实上，也没有这样的必要，只要这些资金真正用在了穷州或问题地区的发展上。
(三)问题地区的类型、划分标准及财政援助情况
德国第二类即收入性转移支付的对象主要是所谓“问题地区”。目前，随着欧洲统一进程的推进，德国“问题地区”的类型和划分标准已基本与欧盟一致。这样德国的“问题地区”也能从欧盟的区域政策体系中获得相应的援助。当然，由于德国经济比较发达，总体上看德国是欧盟区域政策援助资金的净贡献国。
德国“问题地区”与欧盟一样，大体上也分以下三类：
一类是经济发展水平相对落后地区（相当于欧盟区域政策的目标一地区）。这类地区的划分标准是，以乡镇为单位人均GDP低于整个联邦各州平均水平的75％。欧盟目标一地区的确定标准也是如此的，但由于整个欧盟人均GDP远低于德国人均GDP的水平，因此，德国的划分标准实际上要大大高于欧盟的标准。经济相对落后地区一般也是边远的农业地区。就德国而言，主要是原东德地区，也就是统一德国东部的新的5个州。
二类是结构衰退的老工业基地（相当于欧盟区域政策的目标二地区）。这类地区的划分标准主要是失业率指标，同时也参考收入指标。在德国一般将失业率高于10％，人均GDP低于联邦平均水平的地区，划归为这一类，这类地区一般都为结构转换较慢，经济明显衰退的老工业基地。目前，德国北部的鲁尔地区、不来梅市等属于这类地区。
三类是各类边界地区（相当于欧盟区域政策的目标三地区），包括地区与地区间、国与国之间的边界地区。这类地区的确定依据主要是，边界两边的经济发展水平、民族和宗教问题的复杂性等。从德国来看，在欧盟东扩的情况下，德国与东扩对象国之间的边界地区成为援助的重点地区，如德国勃兰登堡州与波兰交界地区、萨克森州和巴伐利亚州与捷克交接地区。此外，德国萨尔州与法国、卢森堡等国的交接地区也是重点援助地区。
德国对“问题地区”的援助绝不采取“撒胡椒面”的方式，而是按照《联邦改善区域结构共同任务法》的要求，根据经各方（主要是地方政府）审批和认可的《区域总体规划》方案，有重点地集中对“问题地区”的投资环境和基础设施建设进行援助。具体做法是，通过一年一度联邦政府与各州谈判制定的“改进区域经济结构”联合规划，确定每年的援助重点和援助资金的安排。如1999年的“改进区域经济结构”联合规划的重点是援助商业部门及与商业发展有关的基础设施建设。据统计，全年共为“问题地区”的商业部门提供了55亿马克的援助资金（其中31亿马克投给了中小企业），援助项目达6200个；为与商业发展有关的基础设施建设提供了16亿马克的援助资金，援助项目569个。
事实上，从1991年到1999年，德国联邦和各州政府已向“问题地区”的贸易和产业部门援助了540亿马克（各占一半），吸引了2710亿马克的民间投资，援助了5.5万个项目，创造了77.82万个就业岗位，避免了97.3万个工作岗位的消失。1991—1999年，援助与商业发展有关的基础设施建设资金达300亿马克，项目达1万个左右。
(四)区域规划在援助问题地区中的作用
德国在对“问题地区”援助时，是按照各地区的区域规划来进行的。因此，要援助“问题地区”，就首先要求作好这些受援地区的区域规划。德国的区域规划相当完善，从联邦到地方共包括四个层次，即联邦、各州、特定管理区（指几个州的联合规划、州内地区间的联合规划、各种区划区的规划以及问题地区的规划）和地方乡镇。联邦一级区域规划是纲领性的，主要是提出区域规划的一般原则、区域发展的宏观目标、区际协调的要求以及全国性的基础设施规划和土地规划的共同规则等。州一级区域规划也是指导性的，主要是提出州内基础设施的意向性规划和土地利用的初步规划。各类管理区（包括问题地区）的区域规划则是具有指令性的规划，主要是提出各种基础设施和产业布局的专业规划，以及相应的具有操作和综合性的土地利用详细规划。地方乡镇规划也是指令性规划，它更具体地规划了各种基础设施和建筑的类型、样式及技术指标，因此，又常被成为建筑规划。由此可见，在四个层次的区域规划中，以包括问题地区在内的管理区区域规划和地方乡镇区域规划最为详细和重要。它们直接为“问题地区”的财政补贴援助提供了项目表。
这里，还必须谈一谈欧盟一级的区域规划对德国的区域规划的影响。按欧盟区域规划的标准，统一德国东部新的5个州以及原东柏林地区已被纳入了“欧盟2000—2006年区域政策”目标一地区（即经济相对落后地区）中的重点援助地区。这些地区在7年中，将获得“欧盟区域发展基金”390亿马克的援助（其中，新的5个州将获得376亿马克，原东柏林地区将获得140亿马克）。此外，德国还有一些结构衰退地区被纳入了“欧盟2000—2006年区域政策”确定的目标二地区，它们也将获得欧盟的援助。
(五)区域政策的制度安排和管理
与区域规划和政策体系适应，德国各级政府都相应地设立了专门的区域规划和政策的管理机构。在联邦政府里责任区域规划和政策的机构主要有两个，一个是联邦经济和技术部，另一个是运输、建设和住房部。各州和地方政府也设有相应的、但完全独立的区域规划和政策的管理机构。
德国是一个具有悠久的地方自治传统的联邦制国家，地方政府比其它西方国家，甚至比美国的地方政府都具有更大的权力。在区域政策及规划的管理上，德国的州及地方政府具有较大的权力。一般说来，下一级政府制定的区域规划不需要上一级政府的批准或认可，只需经过同级议会的批准即可。如果上级政府有不同意见，它只能采取协商或规劝（如部长建议等）的手段来要求对方修改。如果是管理区的规划，则一般是由有关的州和地方政府共同建立一个联合规划委员会负责管理区的规划工作。规划的方案则只需有关州和地方的议会批准即可。
另外，德国各州及地方政府在制定区域规划时，十分注意当地居民的积极参与。事实上，各州及地方的规划机构就有民间人士的代表。如大斯图加特规划协会是该地区负责区域规划的专门管理机构，隶属于大斯图加特地区议会。协会主席由民选产生，不拿薪水，而且是业余兼职。协会的其它许多委员也是民间人士担任，同样是没有薪水的业余兼职工作。协会的真正负责人是执行主任，他是国家公务员，有薪水，由他具体负责区域规划制定的组织协调工作和协会的日常工作。
因为该协会已实行了公司化管理，因此，协会还围绕地区发展兴办了许多服务于吸引外商的有关投资信息咨询公司。其中以斯图加特地区发展公司最为典型。该公司于1995年成立，协会占51％的股份，其余为州银行及民间参股。公司的目的是加强斯图加特在欧洲和世界上吸引工贸投资的竞争力，促进地区间的合作（相当于我国一些地区的引资机构）。公司的主要任务是：促进斯图加特地区的工贸投资；为地区企业提供帮助和咨询；为外地企业进驻斯图加特地区提供支持和帮助；管理商业性房地产；为企业合作牵线搭桥；鼓励创新；开拓旅游市场等等。
三、德国区域政策在原东德地区的实践
德国的统一，使原东德地区新的5个州成为相对落后的地区，原联邦德国的区域政策面临巨大的挑战。事实上，统一德国的东部新的5个州不仅仅面临着振兴经济、摆脱困境的问题，更重要的是经济体制的转型和经济发展尽快融入德国西部以实现一体化的问题。为此，德国统一后实施了货币、经济和社会三大联盟计划。在很短的时间内，实现了原联邦德国一系列主要经济制度和政策，如货币制度、税收、预算、商业、海关、劳动、工资和环保等方面的法律、企业的私有化制度、社会保障制度和管理制度等等，向原东部地区的大规模的移植。
在财政体制和管理制度的移植和统一上，则结合对东部地区史无前例的巨大规模的援助，实施了过渡性的安排。先是成立了援助东部地区发展的“团结基金”和负责原东德地区各级政府债务的“信贷清算基金”。1995年后，才将原西德的财政平衡体制完全移植东部，东部政府的债务也纳入了正常的预算体制。
德国统一后，振兴原东德地区的经济是最大的难题。为此，德国联邦政府和西部各州作出了巨大的努力。在援助资金的安排上主要是以下几个方面：
1.在实施正常的州际横向财政平衡机制之前，建立“团结（或统一）基金”，用于对东部5个州的财政平衡援助。该基金从1991年7月1日成立到1994年12月31日结束共向东部5州提供了1150亿马克的资金援助。基金结束后东部5州被纳入了正常的州际横向财政平衡机制。1995年，东部5州从这个机制中获得了大约570亿马克的援助。
2.联邦政府为新的5个州的财政垂直平衡提供援助。统一后，德国西部的州内财政垂直平衡制度像其它许多制度一样，整体一次性移植到了东部。联邦政府为东部州内财政垂直平衡的资金缺口给予了大量的财政补贴。
3.为清理东部5州各级政府债务而设的“信贷清算基金”。到1995年1月1日基金被纳入正常预算体制时，共为东部5州各级政府支付了700亿马克的债务。
4.联邦政府对东部5州财政补贴。在收入性转移支付上，联邦政府主要对东部5州的基础设施和有发展前途的中小企业给予了大量的财政补贴。如1998年，联邦政府仅东部5州基础设施建设的财政补贴就达520亿马克。
5.此外，还有社会福利制度的转移、欧盟区域政策的资金援助、货币兑换的价值转移以及民间的投资等等。
总之，统一以来，联邦政府和西部每年向东部提供大约1500亿马克，保证了东部建设和振兴的资金需求。巨大的资金投入确保了东部长达近10年平均两位数的、远高于西部的经济增长速度，从而使德国东西部差距迅速缩小。虽然德国东部经济建设和发展的道路还很长，任务还十分艰巨，但是，完全有理由相信，在德国规范的、强有力的区域政策和其它有关政策的作用下，德国东部一定会像南部新的工业基地兴起一样，在不久的将来获得极大的振兴。
四、德国区域政策的经验及对我国的启示
德国的区域政策系统而完善，并且非常成功，其经验值得借鉴，其中给我国区域政策的最重要的启示是：
(一)建立完善的区域政策法规体系
区域协调发展事关整个国家的统一、民族的团结、政治稳定和社会的和谐，也有利于保持经济发展本身的可持续性和后劲，是中央政府和各级地方政府职能范围内应当给予有效干预的具有公共性质的事物。为了确保政府在区域协调发展中所起的应有的作用，必须制定相应的完善的法规体系。
首先，要在国家的根本大法——宪法中明确提出中央和各级地方政府所负有的确保区域协调发展，促进地区间人民生活的均衡化的职责，并把这项职责作为我国整个区域政策的总体目标。事实上，也就是要将小平同志提出的“共同富裕”思想法律化。
其次，要制定我国《宏观经济调控法》和《社会保障法》，明确我国宏观经济调控的基本目标和社会保障的体系和基本标准。区域政策是这两个重要法律的基本组成部分。有了这两个重要的法律，区域政策就会作为一个重要的手段，在区域协调发展，空间经济一体化中起到应有的作用。
第三，制定我国《区域经济社会协调发展法》。明确我国区域协调发展的具体目标、主要手段、操作程序以及各级政府的职责，问题地区的类型及界定标准等，为区域政策的实施打好法律基础。同时，也有利于政府职能的转变。
第四，制定《特定地区开发或再开发法》。如《西部开发法》、《老工业基地再振兴法》等。同时，还要搞好问题地区的区域规划，为区域政策的实施创造良好的基础。
(二)尽快建立我国规范的转移支付体系
德国区域政策的经验表明，地区财政转移支付是区域政策的核心，是问题地区发展和振兴的重要保障。目前，我国地区财政转移支付尚处于初创阶段，转移支付的程序还缺乏规范，转移支付的规模与其需求相比还十分有限，更无法与德国相比。德国无条件的财政性转移支付制度（即区域财政平衡制度）和有条件的收入性转移支付制度（即对问题地区的财政补贴制度）都有其合理性和特色，可以借鉴。特别是收入性转移支付制度应当优先加以借鉴。
(三)完善我国区域规划体系
区域规划是实施区域政策的基础。我国在80年代曾进行过全国及各级行政内范围内的区域规划，也搞了一些打破行政界限的特定区域范围内的区域规划，取得了很好的效果。但是，后来没有进一步坚持下去。一方面，目前经济社会发展情况有了很大的变化，另一方面，随着市场经济体制的建立和政府职能的转变，区域规划的内容要求也有很大的不同。因此，有必要根据新的情况和德国等西方国家的先进经验，进行新一轮的各类区域的区域规划，以适应新的区域发展形势的要求。
根据德国的经验，就区域规划的内容而言，新一轮的规划应把重点放在基础设施和生态环境等主要由政府负责的方面来，至于产业和居民区的布局只需作土地利用区划即可。对各主要基础设施和生态环境建设应作专项规划，而所有的专项规划最后都要落实到综合性的土地利用规划上来。在各种不同区域的区域规划中，要特别注意对“问题地区”区域规划的重视，因为它是区域政策的直接依据。
(四)地方政府应在区域经济发展中起主导作用
分散化（非集中化）和地方自治已成为当代西方国家发展的一种时尚。德国是联邦制，地方政府在区域经济发展中历来就起着主导性作用。在访问中许多德方人士认为，一般说来地方政府对当地的发展状况和条件最为了解，他们提出的地区发展计划也最具针对性。因此，在联邦与地方政府的关系上，德国奉行地方政府能做的事联邦政府就不做，以充分发挥地方政府的积极性。联邦政府则主要是承担起区际财政收入和居民收入平衡化的资金转移任务和职责，至于资金的具体使用，基本上由地方政府决定。对地方的建设项目和区域规划，联邦政府也没有直接的否决权，保证了地方政府充分行使其权力。
在我国经济体制改革逐步向完善的市场经济体制迈进的过程中，也应充分发挥中央和地方两个积极性，在区域经济发展方面，更多地发挥地方政府的作用。中央政府则把主要的精力放在宏观调控上，放在财政资金的合理的空间转移支付上，至于转移资金具体如何使用，应更多地留给地方去决策。
赴欧“区域政策”考察团团长：陆百甫
考察团成员：王慧炯 李泊溪 周宏春 兰炜班 刘勇 马骏 卞晓春（世界发展研究所）
本报告学术指导：王慧炯
本报告执笔：刘勇
