对新时期改进和完善党的领导和执政方式的思考

 

    一、强化现代意识，转变党的领导和执政理念

 

    随着国际政治多元化、经济全球化、社会信息化和国内社会经济成份、组织形式和经济关系日益多样化，党的领导和执政理念的现代化势在必然。

 

    1、由主要依靠政策领导向依法执政转变

 

    依靠政策实施领导是党在革命战争年代形成的主要领导方式，它对于保证革命队伍令行禁止，步调一致，并最终取得革命战争的胜利、建立和巩固新生人民政权，以及在计划经济体制下开展大规模的经济建设，都起到了积极的作用。随着党所处的历史方位和承担的历史任务的变化，党的政策在国家和社会生活的调控中仍将发挥重要作用。但是，这种领导方式和执政方式也存在着弹性较大的弊端，实际工作中往往会出现政出多门、相互掣肘或者同门政策朝令夕改，前后矛盾的现象，难以适应改革开放和市场经济的新形势、新要求。因此，必须按照党的十五大提出的依法治国和十六大提出的依法执政的要求，把经过实践检验的成熟的方针政策通过法定程序，及时转化为法律、法规，使其具有普适性、稳定性、连续性和可操作性，从根本上改进和完善党的领导方式和执政方式，提高党的领导水平和执政水平。

 

    2、由以控制力、约束力为主的领导方式向以控制力、约束力和公信力、感召力并重的领导方式转变

 

    计划经济时期，主要依靠计划手段配置社会资源，党掌管着人财物大权，与之相适应，党主要采取带有革命党行事色彩的行政命令、纪律约束的方式实现对社会事务的领导。这种方式随意性大、方式简单甚至在一些时候和一些场合缺乏规范和理性：如，通不通，三分钟；行也得行，不行也得行；理解的要执行，不理解的也要执行等等。这样，执行正确决策时效率很高，但若决策出现失误时，付出的成本更高。这种领导方式的惯性思维时至今日仍然未能根本消除。随着市场经济条件下市场配置资源基础性作用的不断增强，党的领导必须由微观管理向宏观管理转变，党在依靠控制力、约束力实施领导的同时，应主要依靠凝聚力、战斗力和党员的先锋模范作用，以及由此产生的社会公信力和感召力来实施领导，使党的领导建立在人民群众自觉认同、自愿服从和衷心拥护的基础之上。

 

    3、由主要依靠领导者个体能力与经验决策向建立健全科学民主决策机制转变

 

    历史地看，过去相当长一段时期内，党和政府在决策中虽然也强调实行民主集中制，但由于缺乏体制机制保障，往往由主要负责人根据个人经验、威信和情感来决策。这种个人魅力型的决策，使一把手的权力过大，个体的能力和经验在决策中占有很大成分，主观随意性较大，出现失误也缺乏相应的纠错反馈机制。随着政治体制改革的逐步深化和民主集中制建设的进一步加强，各级党的民主决策机制得以初步建立，但目前还不完善。当前和今后一个时期，应进一步健全以深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力为基础的决策机制，建立规范议事决策权限与程序的相关制度，不断完善议事决策规则，既要防止决策中的个人专断，又要防止决策后的无人负责，逐步实现决策的科学化、民主化和制度化。

 

    4、由主要依靠思想发动进行社会动员向思想引导和机制激励并重转变

 

    社会动员是实现党的领导、贯彻党的路线方针政策的重要手段。传统的社会动员方式主要是单一的思想发动，通过意识形态的感召力和思想教育、社会舆论督促，形成社会的共同意志。这种方式有其可取之处，也确实发挥过巨大作用。但随着社会思潮的多元化，传统的意识形态的社会整合力已趋弱化，很难起到一呼百应的效果。新形势下，应在继续积极发挥党的思想引导作用的同时，按照时代进步、实践发展和以人为本对社会动员力本身的要求，研究和探讨体察人民群众需求、顺应多数群众意愿、易于调动广大群众积极性的社会动员方式和更具主动性、科学性、实效性的社会激励机制，落实承担社会义务与获取社会回报相适应原则，调动社会公众呼应党的号召的热情和积极性，防止和避免在社会动员上重形式轻内容、重原则要求轻实际成效的倾向。

 

    5、由忽视管理成本和效率向重视管理成本、提高效率转变

 

    长期以来，不少地方较多强调经济建设的成本和效率，忽视党政管理的成本和效率，致使官僚主义、形式主义和文山会海等问题屡禁不止。必须按照科学发展观和正确政绩观的要求，增强党政管理的成本意识和效率意识，积极探索有效降低成本、提高效率的有效途径和方法，增强党的组织和领导干部的责任感，提高领导水平和行政能力，培养务实高效、勤政为民的作风，逐步实现党的领导方式和执政方式的科学化。

 

    二、理顺各种关系，完善党的领导和执政体制

 

    党的领导主要是政治、思想和组织领导，具体讲就是制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施对国家的管理和社会事务的领导。按照先进性建设的要求来审视，党的领导方式和执政方式目前还存在不少计划经济的烙印，党委权力过分集中的现象依然存在，一些党委自觉不自觉地管了许多不该管也管不好的事，影响了执政绩效。必须进一步理顺和健全执政体制机制，在始终坚持党的领导的前提下，按照“总揽全局，协调各方”的原则，科学规范党委与人大、政府、政协、司法、人民团体以及其他各方面的关系，科学处理中央与地方的关系，创造各司其职、权责分明、民主协调、极具活力的体制格局。

 

    科学处理与人大的关系，充分发挥其国家权力机关的作用。人大工作总体来说，还存在着与其法律地位不相适应的问题，国家权力机关的职能没能得到充分发挥，在一些地方，甚至成了事实上的“二线”。科学处理党委与人大的关系：一是各级党组织要正确认识党行使领导权与人大行使国家权力的关系，充分尊重宪法和法律赋予人大及其常委会的地位，支持人大及其常委会依法行使职能。二是善于把党的意图和主张通过法定程序上升为国家意志，以便全体人民去遵守和执行。党的决策，凡关系国家事务和要求公民共同遵守的，应作为建议提交国家权力机关形成法律和地方性法规。三是坚持党管干部的原则，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权和行政机关的领导人员，并对他们进行严格监督。同时要支持人大及其常委会依法行使人事任免权。四是加强对人大党组的领导和机关党员干部的教育管理，使他们成为执行党的路线方针政策和国家法律法规的模范。五是加强人大领导班子建设，改善干部队伍结构，逐步实现人大常委的年轻化、专业化，减少安置性干部，推进人大机关与党政机关干部的“双向交流”，使人大的干部队伍富有活力，为人大依法行使权力提供有力的组织保证和干部基础。

 

    科学处理与政府的关系，支持政府依法行政。在党与各种组织的关系中，党与政府的关系一直是一个焦点。党委的职责主要是确定大政方针，进行科学决策。政府的职责是贯彻执行党委的决定和实施人大制定的法律法规，抓好工作落实。凡涉及国民经济和社会发展的全面规划、重大方针政策、工作总体部署以及关系国计民生的重要问题，由党委集体讨论决定；经常性工作由政府及其部门按照职责权限决策和管理，党委不宜过多地直接干预政府施政过程。同时，党委要加强对政府工作的领导，及时研究政府工作中的重大问题，支持政府依法履行好行政管理的职能。现实中，一些地方在处理党委和政府的关系上，存在着“两个决策中心”、“两张皮”和相互争权、彼此推诿等现象。要从根本上解决这些问题，必须按照精简、统一、效能的原则，改进和完善领导体制，构建科学高效的权力运作机制：一是进一步完善党委常委会的组成架构，适当增加政府领导成员的人数，扩大交叉任职，减少党委副书记职数，避免重叠分工与多头领导。二是继续推进机构改革，进一步规范机构设置，撤并分属党政两个系统但又职能相同或相近的工作部门。三是充分发挥职能部门的作用，精简和规范各类领导小组和协调机构，临时性、突击性和牵扯全局性的工作，尽量不设实体性办事机构或临时组织机构。

 

    科学处理与政协的关系，充分调动各界人士参政议政积极性。人民政协是党领导的多党合作和政治协商的重要机构，党通过政协，把不同党派、不同团体、不同阶层、不同信仰等各方面的人士团结起来，发挥参政议政、政治协商、民主监督的作用。改进和完善党的执政体制，必须进一步发挥政协的作用，以调动社会各界参与国家和社会事务的积极性。但在实践中，政协作用的发挥机制、政协的组织机构的专职人员活力、政协委员的遴选标准的科学性等都有待加强。科学处理与政协的关系，重点是要正确处理好与各民主党派的关系。要在坚持和加强党的领导的前提下，尊重各民主党派在宪法和法律范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等，营造宽松稳定、团结和谐的政治环境，发挥民主党派联系和团结不同社会阶层的作用，使参政党围绕团结和民主两大主题充分行使自己的职权，发挥自己的政治优势，利用自己的参政资源。与此同时，进一步提高政协委员参政议政的能力，拓宽政协参政议政的渠道，丰富参政议政的方式，落实参政议政的效果。使政协真正成为汇集民智、反映民愿、体现民意的参政议政机构，调动社会各阶层建设中国特色社会主义事业的责任心和积极性。

 

    科学处理与司法机关的关系，充分发挥其维护社会公正、社会稳定的职能。党委要支持司法机关严格按照宪法和法律赋予的权力独立开展工作，建立健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运转的司法体制，改善司法环境。尊重、支持审判机关和检察机关在法定的职权范围内独立公正地行使审判权和检察权，不能以“红头文件”和个别领导人主观意志干扰司法机关依法独立行使职权，防止以文代法、以言代法，以人代法，维护司法权威。同时，大力加强司法部门建设，提高司法干部队伍的政治素质和业务素质，提高依法执法、公正执法的能力。其中，最主要的是要解决好司法机关与当地党委的关系问题，现存的地方党委领导司法的体制，实际上形成了党委与司法的上下级隶属关系。这是长期以来，一些地方党委或党委主要领导干部自觉不自觉地干预司法工作和党委缺乏到位的法律监督的根本原因。司法的独立垂直领导体制的建立势在必行，这是解决司法不公、提高执法效率以及避免党的领导干部干预司法的最有效制度途径。

 

    科学处理与人民团体和各种社会组织的关系，充分发挥其桥梁和纽带作用。工、青、妇等人民团体和各种社会组织是实行群众自治的重要形式，是党联系各方面群众的桥梁和纽带。党要进一步加强和改善对人民团体和各种社会组织的领导，正确引导这些组织的发展方向，拓展其发展空间，支持其依照法律和各自章程独立自主地开展工作。要根据这些组织的特性、工作特点，增强其自主性、积极性和创造性，为其履行职责创造条件。通过他们把广大群众团结在党的周围，更好地完成党和政府提出的各项任务。党还要提高协调社会各种关系和利益群体的能力，对其它各种新的社会组织和新的经济组织进行方针政策的指导和组织领导，支持他们在法律的范围内自主经营，为国家建设和社会管理贡献力量。

 

    科学处理中央与地方的关系，充分发挥其推进一方发展与和谐的作用。中央与地方关系是国家政治生活中至关重要的问题。随着社会主义市场经济的建设与发展，转型时期的中国社会在政治、经济、文化等诸多方面的变迁已经形成并将进一步深化，这就促使中央与地方关系必须进行变革以适应新的形势。要在保持中央与地方关系的科学化和法制化的同时，实现中央与地方关系的民主化。科学化和法制化是与民主化相辅相成的，它们至少应当包括在国家与社会分权的基础上切实转变政府职能，实现中央与地方职能、事权、利权的相对统一；通过法律条文明确规定中央与地方在利益分配、事物分流、责任分担等各个方面的合理制度以及建立制度落实的保障机制。民主化是当前处理中央与地方关系的最需强化的环节，民主化意味着一直以来中央与地方单向的领导与被领导、支配与被支配的关系变得复杂化。而这一变革又势在必行。这是因为实现中央与地方关系的民主化是发展社会主义市场经济的内在要求，是建设社会主义政治文明的重要内容， 也是推进政府管理改革，建设民主、高效政府的必然途径。实现中央与地方关系民主化的具体路径主要包括：建立地方利益的表达和平衡机制促进中央决策的民主化；完善地方各级人民代表大会制度，使地方行政首长选任民主化；建立中央与地方之间权力的监督和制约机制等。

 

    三、推进民主政治，改进党的领导和执政方式

 

    改进和完善党的领导方式和执政方式，实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，关键是要勇于开拓创新，强化执政手段，解决好执政的途径和方式问题。

 

    1、建立健全法制，通过法治的途径实现党的领导

 

    改进和完善党的领导方式和执政方式，核心是坚持依法治国、依法执政。依法治国是现代社会最基本的价值取向和文明程度的重要标志，政党在宪法和法律的范围内活动，是法治社会对政党行为的基本要求，也是实现党的领导的基本途径。实现依法治国、依法执政，必须建立健全在公平、公正、科学基础上的覆盖社会生活各个方面的法律体系，使法律成为全社会的共同行为准则，成为全社会的共同保障和依靠。党要切实加强对立法工作的领导，加快法律体系建设步伐，通过法定程序，把需要全民遵守的主张和意图变成国家政权、社会组织和公众行为必须遵循的普遍准则，使之具有更高的权威性。党的各级组织、所有党员尤其是党的领导干部，必须强化宪法意识、法律意识，模范地遵守宪法和法律，把党的组织和党员个人置于宪法、法律的监督之下，自觉地在宪法和法律允许的范围内行使权力、履行职责，努力提高依法授权、依法行政、依法监督、依法办事的能力。

 

    2、健全科学的议事决策机制，实现党内生活的民主化、制度化

 

    中国共产党是一个按照民主集中制原则和严格的组织纪律建立起来的政党，多年来在实践中形成了许多行之有效的基本制度和具体制度。在新的形势下，必须进一步加强制度建设和制度创新：一是要完善党内民主生活准则。民主集中制是党的根本组织制度和领导制度，但长期以来过分集中与民主不够的现象时有发生，党委会的“集体领导”往往成了一把手个人“领导集体”。为此，应在原有的基础上，搞好制度设计，依据党章，对党内民主生活作出制度性规范，明确划分重大问题和日常事务的界限，严格议事决策的规则和程序，使党内民主生活在整体规范的基础上有一个质的提高；二是要强化全委会的功能。在党的代表大会尚未实行常任制的情况下，发挥好党委全委会的作用非常重要。要进一步完善全委会议事决策制度，适当增加全委会召开次数，明确全委会的决策职责范围，凡涉及全局和长远的问题必须提交全委会讨论决定，特别对重大问题应实行票决制和决策意见书备查制，充分发挥委员的作用，从法定效力上把少数服从多数的原则具体化，防止个人或少数人说了算；三是要改进和完善党的代表大会制度。探索代表大会年会制和常任制的可行性，进一步完善代表大会的议事规则，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，如组织代表开展经常性的视察调研活动，建立党代表意见、建议提案制度，充分发挥党代表的作用，确保党的代表大会在党内的权威地位；四是要建立和完善党内科学的决策机制。如建立健全党内重大决策征求意见制度、专家咨询及听证会制度和政协民主协商制度，建立和完善决策过程备案制度和责任追究制度等。特别是在社会关注度极高的干部问题的决策上，进一步完善民主推荐干部制度，在全面推行全委会票决制的基础上，逐步推行差额票决制，适当提高差额比例，防止“强弱搭配”形成事实上的等额票决。

 

    3、健全和完善监督约束机制，确保领导水平和执政水平的提高

 

    首先，要强化民主监督。党代会、人代会、政协会不仅要对自己选出的领导机构的工作报告进行审议，而且应对领导班子及班子成员的满意度进行民主测评。其次，要强化对监督机关的监督。注意解决监督机关缺位、越位的问题，推行公开审理案件制，公开纪委、检察院受理、立案、审案、结案及处理的依据，推行立案程序的制度化、规范化，改革和完善纪委和检察院报告工作制度，切实引入询问、质询机制，以便对监督机关不作为、少作为、难作为等问题进行监督。再次，要强化纪委监督的力度。改革管理体制，建立权力制衡机制和强有力的监督机制，如可考虑实行纪委由党代会选举产生并直接向党代会和上级纪委负责的体制，强化其垂直领导关系。改革下级纪检监察机关负责人的任免方式，实行由上级纪检监察机关在征求下级纪检监察机关所在党委意见的基础上予以任免。各级纪检监察机关都应在重要的部门和地方设立派出机构，负责人的任免由派出机关决定，以建立强有力的纪检监察组织系统。