关于以人为本与行政立法的思考

    以人为本的发展观是一种关注民生、立足人权的科学发展观。它不仅是我国当前进行人权和法治建设的思想基础，也是行政立法所要遵循的基本价值准则。以人为本，必然要求行政立法对人的存在予以重视，对人的价值予以关注，对人的权利予以保障，对人的命运予以关怀。

    一、“以人为本”对行政立法提出了新要求
    1、“以人为本”要求行政立法在理念上彰显人本精神
    20世纪以来，随着行政国的出现、行政管制范围的扩大以及管制事务的专业化和技术化，立法职能日益转移到了行政部门中来。有学者称：“政府委任立法成了汪洋大海，法律成了大海中的孤岛。”行政立法行为是实施行政行为的一种重要形式，其目的在于执行宪法和法律，实现国家行政管理职能，规范国家行政机关对社会各方面事务的行政管理行为、程序、内容和形式，是依法行政的重要法律保证。行政立法的过程实际上是宪法与法律赋予公民权利的具体化过程。要保障行政相对人的合法权利得以实现，就必须在行政立法中确立行为人的主体地位，树立平等的立法理念，展现人的尊严，深化人的价值，体现人性关怀，发扬人文精神，最终实现人的和谐、自由和全面发展。

    2、“以人为本”要求行政立法在内容上注重人权保障
    “以人为本”的核心价值就是保障人权。行政立法的内容涉及到社会生活的各个方面，公民可以说从“摇篮”到“坟墓”都受到了行政立法的规制。但行政立法的根本目的不是限制人权，而是赋予公民广泛的权利，并保障这些权利的最终实现。首先，行政法规和规章对公民权利和义务的规定本身就应该体现对人权的保障，体现以人为本的思想；其次，通过行政立法实现对行政权的制约，实现依法行政，从而保障公民的合法权利；最后，对已经遭受违法侵害的公民权利予以救济。

    3、“以人为本”要求行政立法在程序上强调民众参与
    公众参与是现代民主的重要形式，也是行政立法程序的核心机制。行政法律和法规的制定从根本上说是一个发扬民主、吸收社会广泛参与，实现权利义务配置的过程。正如美国当代法学家哈罗德·J·伯尔曼所说的“法律程序中的公众参与、乃是重新赋予法律以活力的重要途径”。坚持“以人为本”就是坚持“一切从人出发，以人为中心，把人作为观念，行为和制度的主体；以弘扬人的主体性和价值性，对人的权利的平等尊重和关怀为特质。”它反映在行政立法中，就必然要求公众通过听证等方式参与行政立法，通过意志的表达，很大程度地排除立法者的恣意、任性和偏执，实现权利义务的均衡。同时，通过与行政机关在平等的基础上展开对话，以协商、合作的精神完成行政立法行为，实现立法质量的提高和人权的保障。

    二、行政立法在实现“以人为本”上存在的问题
    1、行政立法政府本位主义浓
    第一，权利义务失衡。行政机关往往侧重规定行政机关应该拥有何种权力，该权力如何行使等内容，而对该权力的行使是否侵害了行政相对人的权利，是否影响社会经济的发展等问题较少考虑；违反上位法的规定，随意增加管理相对人义务，降低或减少管理相对人合法权益的现象较为普遍，存在较为严重的权利义务失衡现象。第二、地方、部门本位主义严重。据统计，我国有80%的法律、90%的地方性法规、大部分行政法规和全部部门规章都是由行政主管部门起草。这样为某些行政机关利用立法实现本部门利益提供了得天独厚的可乘之机。他们往往从自身的角度和利益出发，利用其掌握的国家立法资源，在立法中强化或扩大本地方、部门的权力范围；通过立法设立各种能够产生“收益”和“实惠”的管辖权、许可权、审批权等，为本部门谋取经济利益；通过立法尽可能地减轻本部门应当承担的责任和义务。由于背离了法治的精神，过多地争取和设置权力，使立法为行政部门滥用职权留下了太大的空间，从而将公民的权利和利益置于危险的境地。

    2、行政立法公众参与程度低
    首先是公众参与的范围有限，参与程度低。按照《行政法规制定程序条例》的规定，只有重要的行政法规才向社会公布，大大限制了所公布行政法规的范围；至于何种行政法规属于“重要”法规，并无具体识别标准，完全取决于行政机关自由裁量，易导致行政权滥用，剥夺公众的参与权利。《规章制定程序条例》虽然指出应公布的行政规章范围，但过于原则化，仍存在不受制约的行政自由裁量问题；至于公众对行政规章草案提出的意见如何提交，行政机关如何受理，对待公众提出的意见、提出意见的期间、听证对象如何确定等均未作具体规定。其次，公众参与的权利得不到法律的确认和保障。虽然《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》都对公众参与行政立法做了相应的规定，但这些规定过于强调行政机关在行政立法中的主导地位，对于公众参与的具体程序未作明确规定。由于公众参与权未得到法律的确认和保障，行政机关在行政立法过程中能否认真对待公众的诉求成为疑问。现行法律未规定行政机关必须向公众说明其立法之理由，公众行政立法的知情权仍未得到应有的重视。行政立法公众参与不足反映了行政权与公民权利之间存在着不对等现象，公民权利受忽视，表现在公众参与渠道及程序保障的欠缺，否定或忽视公众的参与作用，就有可能使行政机关假行政立法为治民之工具。有学者指出，“普通百姓完全外在于立法过程的结果只能是法律的异化和百姓对法律的陌生与麻木。”

    3、行政立法监督审查弱
    首先是权力机关对行政立法的监控软弱。权力机关对行政立法的监督既可以是事前监督,也可以是事后监督。事前监督主要针对授权立法。我国《立法法》对授权法的规定太过原则,至少应进一步明确:这种授权的内容只能是单个授权而不是一揽子授权;被授权机关行使授权进行行政立法的时间界限及其立法不作为或者迟延的责任;此种依据授权决定而制定的立法文件的效力层次等内容。权力机关对行政立法的事后监督的主要形式是备案和立法抵触解决程序。在实际运作中我国现行的备案审查制度却存在一个明显的缺陷,即“备案审查”往往只起到“备查”的作用,而无“审查”功能,有明显问题的法规或规章往往难于被及时发现和纠正。迄今为止,全国人大常委会还没有撤销过一部行政法规。至于“立法抵触解决程序”,目前也存在违宪违法立法审查的对象过窄，违宪、违法立法审查的程序不科学，违宪、违法立法审查的程序有违民主之嫌等问题。其次是司法机关的监控范围有限。由司法机关监控行政立法在英、美、法、德等国由来已久,即法院运用司法审查权对行政机关依授权制定的法规进行审查,以决定其是否合法有效。我国人民代表大会制度和现行法律却将行政立法排除在司法审查的范围之外,尽管人民法院对行政规章享有“参照”审查权。其三是行政系统内部的层级审查未能奏效。行政系统内部的层级审查是指行政机关上级对下级的领导与被领导、监督与被监督的关系。我国《宪法》第八十九条第十三、十四项和《立法法》第八十八条第三、六项对此有明确规定,但是长期以来我国行政系统内部的层级监督一直不尽如人意。

    三、完善行政立法更好地践行“以人为本”
    1、牢固树立行政立法的平等理念
    行政立法的理念可以决定行政立法的效用、行政立法的利益归属、行政立法的发展方向、行政立法的总量。针对我国在传统的行政立法中所奉行的命令和服从的不平等模式，我们应该转变观念，实现向服务与合作的平等模式转变。这不仅是人性对行政立法的先在要求，也是民主自由的内在表现，更是现代法律精神和法治原则的价值取向。行政立法要平等地对待公民，就必须改变过去那种便于行政主体的理念，选择行政主体及其行政公职对行政相对人服务的效用，满足人性的要求。行政立法要实现权利平等，就必须改变过去那种行政权力部门化、部门利益法规化的倾向，强化程序控制、立法监督和公众参与，防止行政出现专横武断。行政立法要实现平等合作，行政主体就必须逐渐改变那种过分重视权力手段的传统，形成多种民主对话的渠道，与行政相对人结成平等、友好与合作的关系。只有在行政立法中确立平等的理念并表现为具体的制度，才能让公民自由地参与行政立法，实现人性及人格尊严的保护。

    2、加快建立行政立法的公众参与机制
    民主参与机制是行政立法程序的核心和精髓，它能够使人民群众在法律的框架内主动地参与立法活动。鉴于我国行政立法中公众参与的范围有限、参与程度低，公众参与行政立法的权利尚未得到应有的确认和保障。我们应该坚持“以人为本”，通过制度构建行政立法的公众参与机制。一方面，赋予公众行政立法参与和讨论权。公众不仅有权以口头或书面形式对行政机关做出的立法草案提出建议和批评，还可以依法享有向行政立法提案权。特别是厉害关系人应拥有行政立法充分表述意见的机会。行政机关对公众和厉害关系人的意见应予以充分的重视并做出相应的处理，如果行政相对人对行政机关的处理不服，可以依法请求法律救济；另一方面，确保公众行政立法的知情权。通过建立健全行政立法公开制度，行政立法回避制度、和行政立法说明理由制度，扩大公民对行政立法的知情范围和知情度。再者，完善行政立法的听证制度。听证，即听取行政管理相对人以及厉害关系人意见。在行政立法上确立听证制度是实现行政民主化和公正性的必然要求。针对我国缺乏鼓励和支持公众听证制度安排，导致听证缺乏可操作性，听证效果难以保障的现状，我们必须完善行政立法的听证制度，通过法律的形式明确规定公众参与行政立法的公众代表选择的程序和方法，听证会主持人产生的程序和方法，听证会进行的程序，听证会举证和辩论的方式、听证记录和记录要点的整理方式、记录或记录要点的效力等问题，实现公众意志的表达和公民权利的保障。

    3、不断完善司法审查为主的行政立法监督制度
    行政立法权作为一种与公民私权密切相关的一种权力，具有管辖领域广、能动性强、自由裁量权大等特征，最容易被滥用。为了消除或缓解由于行政立法监控薄弱所带来的诸多危害，加强和完善行政立法监控制度实在必行。在实现对行政立法的监控中，我们可以加强行政立法主体对行政立法的监控、权力机关对行政立法的监控，上级行政机关对下级行政机关立法的监控的同时，还必须建立司法机关对行政立法的监控制度。司法机关监控行政立法在西方国家如英国、法国、美国、德国等国由来已久。因为司法审查是一种经常的、局外的、有严格程序保障的、具有传统权威性的监督方式，故能在行政立法的制约体制中发挥不可替代的作用，因而受到了各国的普遍重视。我国人民代表大会制度和现行法律制度将行政立法排除在司法审查的范围之外。对行政立法的司法审查的排除，成为行政机关滥用权力的护身符，行政相对人维护和行使权利的绊脚石，不符合“以人为本”的精神，必须予以修正。我们必须建立对行政立法的违宪审查和违法审查制度，扩大司法审查的范围，实现对行政权的规制和公民权利的保障。同时，明确司法审查的程度，确立正当法律程序的司法审查标准，扩大诉权保护范围。当然，这是一个渐进的过程。需要我们对现存的制度进行合理的改革，笔者主张建立独立的行政法院，实现对行政法规和规章的司法审查。

（本文获湖南省法理学研究会2006年年会暨“以人为本”与社会主义法治研讨会优秀论文二等奖）